การประเมินระบบสวัสดิการสังคมสำหรับสตรีที่ได้รับความรุนแรง

Abstract

การศึกษานี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาภาพรวมทั้งระบบและรูปแบบของการจัดบริการสวัสดิการสังคมด้านความรุนแรงต่อสตรี ทั้งในภาครัฐและเอกชน ทั้งในด้านการป้องกัน การพิทักษ์สิทธิ์ การสร้างและพัฒนาภูมิคุ้มกันทางสังคม การฟื้นฟูสภาพและการให้ความช่วยเหลือ เพื่อประเมินระบบบริการสวัสดิการสังคม ทั้งในด้านปรัชญา กระบวนการทำงาน ผู้ให้บริการ และผู้ใช้บริการ เพื่อค้นหาศักยภาพและข้อจำกัดของระบบ กลไก และกระบวนการที่เกี่ยวข้อง และเพื่อให้ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายด้านการพัฒนาระบบบริการสวัสดิการสังคมสังคมที่ครบวงจร การศึกษาครั้งนี้ใช้วิธีการวิจัยเชิงคุณภาพ โดยใช้การสัมภาษณ์เจาะลึก การสังเกตกระบวนการให้บริการอย่างมีส่วนร่วม การใช้กลุ่มสนทนาประเด็นเฉพาะ การศึกษาจากกรณีศึกษา ร่วมกับการวิจัยเชิงเอกสาร หน่วยงานที่ศึกษา ได้แก่ กองคุ้มครองสวัสดิภาพเด็ก บ้านพักเด็กและครอบครัว สถานคุ้มครองและพัฒนาอาชีพสตรี บ้านเกร็ดตระการ สถานพินิจและคุ้มครองเด็ก จังหวัดเชียงใหม่ ศูนย์พิทักษ์สิทธิเด็กและสตรี เครือข่ายกรุงเทพมหานคร มูลนิธิศูนย์พิทักษ์สิทธิเด็ก กลุ่มครูกัลยาณมิตรมูลนิธิเพื่อการพัฒนาเด็ก จังหวัดบุรีรัมย์ บ้านพักฉุกเฉิน สมาคมส่งเสริมสถานภาพสตรี กรุงเทพมหานคร และมูลนิธิเพื่อนหญิง ผลการศึกษาที่สำคัญพบว่า หน่วยงานในระบบบริการสวัสดิการสังคมเพื่อผู้หญิงที่ได้รับความรุนแรงมีความตระหนักในเรื่องมายาคติต่างๆ ที่เป็นกำแพงขวางกั้นมิให้ผู้หญิงได้รับการช่วยเหลือให้ปลอดภัยจากความรุนแรง จึงมีการรณรงค์เผยแพร่เพื่อเปลี่ยนแปลงทัศนคติความเชื่อของสาธารณชนในวงกว้างอย่างต่อเนื่องเป็นระยะ ประเด็นการมองว่าปัญหาความรุนแรงในครอบครัวเป็น “เรื่องส่วนตัว” ไม่ควรเข้าไปยุ่งเกี่ยวในครอบครัวของผู้อื่น เป็นประเด็นที่บุคลากรทุกหน่วยงานเห็นว่าเป็นอุปสรรคสำคัญ ซึ่งมิได้มีอิทธิพลอยู่ในสาธารณชนเท่านั้น นักวิชาชีพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งตำรวจหลายท่านก็มีความเชื่อเช่นนี้ ทำให้การป้องกันมิให้ผู้หญิงได้รับความรุนแรงซ้ำ ไม่มีประสิทธิผลเท่าที่ควร การประสานงานและการสร้างความร่วมมือระหว่างหน่วยงานด้านเด็กและสตรี ทั้งภาครัฐบาลและเอกชนมีประวัติศาสตร์ที่แสดงให้เห็นพัฒนาการความก้าวหน้าขึ้นเป็นลำดับ มีการประสานความร่วมมือในลักษณะการผนึกความรับผิดชอบร่วมกันได้มากกว่าแต่ก่อน ทั้งผนึกความรับผิดชอบในกรอบของสหวิชาชีพ ในกรอบของการยึดประชาชนผู้ใช้บริการเป็นศูนย์กลาง ตลอดจนในกรอบของการร่วมในขบวนการรณรงค์เคลื่อนไหวในวงกว้าง กระทั่งความร่วมมือในระดับกิจกรรมที่ปรากฏหลักฐานชัดเจนในหลายหน่วยงาน อาทิ ในบ้านพักเด็กและครอบครัว กองคุ้มครองสวัสดิภาพเด็ก ศูนย์อำนวยการด้านเด็ก สตรี ผู้สูงอายุของกรุงเทพมหานคร และบ้านเกร็ดตระการ เป็นต้น การบริหารจัดการเพื่อให้ความช่วยเหลือผู้หญิงที่ได้รับความรุนแรงในภาครัฐมีลักษณะการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงจากระบบบริหารบิวรอคเครซี่ดั้งเดิม (Bureaucracy) เป็นบิวรอคเครซี่เชิงวิชาชีพ (Professional bureaucracy) ที่ยืดหยุ่นกับการประสานงานแบบสหวิชาชีพได้มากกว่า สำหรับหน่วยงานภาคเอกชนสามารถธำรงการบริหารจัดการในลักษณะของความเป็นองค์กรทางเลือก (Alternative organizations) ได้ดีและมีวุฒิภาวะของการสร้างความร่วมมือได้ดียิ่งขึ้น นอกจากนั้นยังพบความพยายามในการสร้างบรรยากาศการทำงานที่เน้นการเรียนรู้ร่วมกัน (Learning organization) บุคลากรภาครัฐมีทัศนคติต่อการประสานงานกับภาคเอกชนอย่างสร้างสรรค์มากขึ้น ขณะเดียวกันบุคลากรในภาคเอกชนยอมรับว่าภาครัฐมีการเปิดโอกาสให้กับความร่วมมือกว้างขวางมากยิ่งขึ้น การดำเนินงานกับผู้หญิงที่ได้รับความรุนแรงที่พบ มีลักษณะเด่น คือการยึดหลักการ “ผู้ใช้บริการเป็นศูนย์กลาง” นักวิชาชีพไม่ตัดสินใจแทนผู้หญิงที่เป็นผู้ใช้บริการ มีการหนุนสร้างให้ผู้ใช้บริการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างความสัมพันธ์เชิงอำนาจใหม่ ผ่านการหนุนสร้างพลังอำนาจ (Empowerment) จากนักวิชาชีพและผู้หญิงที่เคยผ่านประสบการณ์วิกฤตด้านความรุนแรงในครอบครัวมาก่อน หน่วยงานภาครัฐดำเนินการภายใต้นโยบายที่อาศัยอำนาจตามตัวบทกฎหมายโดยตรง อาทิ ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 294 ลงวันที่ 27 พฤศจิกายน 2515 พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการค้าประเวณี พ.ศ. 2539 เป็นต้น ส่วนการดำเนินงานของหน่วยงานภาคเอกชนไม่ได้อิงนโยบายในความหมายที่เป็นกฎหมายและความเป็นทางการมากนัก ทว่าอิงกับอุดมคติหรือค่านิยมขององค์กรที่กำหนดมาตั้งแต่จุดกำเนิดขององค์กรหรือการเริ่มก่อตั้งองค์กรแต่ละแห่งเป็นต้นมา ทรัพยากรที่นำมาใช้เป็นการสนับสนุนเงินทุนงบประมาณ ที่ครอบคลุมทั้งจากองค์กรต่างประเทศ องค์กรภายในประเทศ และจากรัฐบาล ในด้านของผู้ใช้บริการ ผู้หญิงที่ได้รับความรุนแรงมาจากสถานภาพทางเศรษฐกิจและสังคมที่หลากหลาย และมักจะอธิบายตนเองในลักษณะตำหนิตนเองหรือนิยัตินิยม (Determinism) ยอมจำนนกับแนวคิดระบบสังคมที่มีชายเป็นใหญ่ ผู้หญิงที่สามารถผ่านประสบการณ์วิกฤตของความรุนแรงในครอบครัวมาได้ เป็นผู้หญิงที่แข็งแกร่งและมีความพยายามที่จะเปลี่ยนแปลงโครงสร้างความสัมพันธ์เชิงอำนาจด้วยตนเอง มีการสร้างอัตลักษณ์ใหม่ และนิยามความหมายของชีวิตใหม่ให้กับตนเอง ศักยภาพของระบบ กลไก และกระบวนการที่ค้นพบ ได้แก่ การเปลี่ยนแปลงภายในระบบการบริหารจัดการภาครัฐที่เอื้อต่อการพัฒนาศักยภาพ การให้โอกาสผู้หญิงที่ผ่านประสบการณ์ความรุนแรงในครอบครัวมาแล้ว มาเป็นอาสาสมัครหรือผู้ช่วยนักวิชาชีพ หน่วยงานภาคเอกชนสามารถธำรงคุณลักษณะความเป็นองค์กรทางเลือกและเพิ่มพูนความเป็นวิชาชีพได้มากขึ้น มีพัฒนาการของการประสานความร่วมมือในรูปของเครือข่ายการทำงานที่มีความก้าวหน้าพอสมควร กระแสปฏิรูปการเมืองการปกครองที่เน้นการกระจายอำนาจ ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและองค์กรชุมชนได้รับการคาดหวังให้มีส่วนร่วมในการเฝ้าระวังและให้ความช่วยเหลือผู้หญิงที่ได้รับความรุนแรงมากขึ้น และการเคลื่อนไหวทางสังคมเพื่อสิทธิเด็กและสตรีในเชิงนโยบายได้รับการขานรับจากสาธารณชนมากขึ้น ด้านข้อจำกัด ได้แก่ ความเข้าใจแนวคิดพื้นฐานในการทำงานกับผู้หญิงที่แตกต่างกัน ทำให้ขาดความตระหนักในความสำคัญของปัญหาความรุนแรงที่เกิดกับสตรี กลไกในการให้บริการยังไม่ครบวงจร องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและองค์กรชุมชนส่วนใหญ่ยังไม่ตระหนักในความสำคัญของการเฝ้าระวังปัญหาความรุนแรงในครอบครัวเท่าที่ควร ในการประเมินความครอบคลุมของการให้บริการสวัสดิการสังคม พบว่ายังมีผู้หญิงที่ได้รับความรุนแรงในครอบครัวจำนวนมากที่ถูกครอบงำด้วยมายาคติและวิธีคิดแบบชายเป็นใหญ่ทำให้ไม่สามารถพังทลายกำแพงที่กุมขังเธอจนไร้อิสรภาพ ในด้านความเหมาะสมและพอเพียง โดยพื้นฐานของการประสานความร่วมมือ ผู้ศึกษาเห็นว่ามีความเหมาะสมกับสภาพปัญหาและความต้องการของผู้หญิงพอสมควร บริการสวัสดิการสังคมที่ผู้หญิงได้รับมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพพอสมควร ประเด็นสำคัญ คือ การทำงานกับผู้หญิงที่ได้รับความรุนแรง คือ การทำให้เธอกลับมามีอำนาจ และการปลดปล่อยให้เธอพ้นจากสภาพที่ต้องจำนนกับความรุนแรง ปัญหาใหญ่อยู่ที่ระบบเปิดรับว่าจะทำอย่างไรให้ผู้หญิงที่ถูกทำร้ายในครอบครัวเข้ามาสู่ระบบบริการสวัสดิการสังคมได้ ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายมีดังต่อไปนี้ (1) ควรมีนโยบายด้านการรณรงค์ความเข้าใจในปัญหาความรุนแรงในครอบครัวอย่างเข้มข้นและต่อเนื่อง (2) ควรมีนโยบายด้านการสอดแทรกเนื้อหาเกี่ยวกับความสัมพันธ์เชิงเพศภาวะและปัญหาความรุนแรงในครอบครัวในหลักสูตรการศึกษาทุกระดับ (3) ควรมีนโยบายด้านการสอดแทรกเนื้อหาเกี่ยวกับความสัมพันธ์เชิงเพศภาวะและปัญหาความรุนแรงในครอบครัว โดยเฉพาะในหลักสูตรการผลิตบุคลากรนักวิชาชีพที่เกี่ยวข้อง (4) ควรมีนโยบายเร่งขยายผลการดำเนินงานด้านการหนุนสร้างการมีส่วนร่วมของชุมชนในการเฝ้าระวังและป้องกันปัญหาความรุนแรงในครอบครัว (5) ควรมีนโยบายสร้างการเรียนรู้ร่วมกันเพื่อมุ่งพัฒนาความก้าวหน้าของการเฝ้าระวัง การป้องกัน และการให้ความช่วยเหลือแก่สตรีที่ได้รับความรุนแรง (6) ควรมีนโยบายส่งเสริมให้มีการพัฒนาระบบบริการสวัสดิการสังคมเพื่อผู้หญิงที่ได้รับความรุนแรงอย่างครบวงจร (7) รัฐควรมีนโยบายด้านการประกันสังคมและการสงเคราะห์ประชาชนทางสังคมที่สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการของผู้หญิงที่ได้รับความรุนแรงทางสังคม และ (8) ควรมีนโยบายส่งเสริมให้หน่วยงานได้ใช้ผู้ช่วยนักวิชาชีพที่มีประสบการณ์ผ่านวิกฤตปัญหาความรุนแรงในครอบครัว เป็นประโยชน์ต่อกระบวนการให้ความช่วยเหลือ.