บทคัดย่อ
Improper storage and transportation can put vaccine products at risk of degradation. Therefore,
an effective vaccine supply chain and logistics system is essential to ensure product quality.
Since the conventional vaccine supply chain and logistics system was inefficient, resulting in
wasted and expired vaccine products, inventory control issues, and high costs, in 2009, the
government of Thailand launched a pilot project to outsource vaccine supply management and
distribution to the Government Pharmaceutical Organization (GPO), which in turn introduced
and managed a vendor-managed inventory system (VMI) and subcontracted with a private
logistics company to distribute vaccine products in 28 of 76 provinces. The system gradually
expanded nationwide by late 2010. The goal of VMI is to streamline supply chain operations for
suppliers and their customers, increasing management efficiency and reducing vaccine wastage.
The Health Systems Research Institute, in collaboration with PATH and the World Health
Organization, commissioned a study led by the Faculty of Pharmacy, Mahidol University, to
better understand the vaccine supply chain system in Thailand and the challenges of
implementing the streamlined VMI system. Specifically, the study aimed to evaluate the overall
performance of VMI compared to the conventional system that was implemented prior to 2009
and the associated vaccine logistics costs, as well as to provide recommendations to improve the
vaccine supply chain and logistics system in Thailand. The study was conducted in 12 provinces
(Angthong, Saraburi, Trad, Kanjanaburi, Surin, Loei, Ubonratchathani, Uthaithani, Phitsanulok,
Lumphun, Phang Nga, and Trung) from March 2010 to July 2011. The study employed a
combination of methodologies, including document review, interviews with representatives of
implementing agencies, surveys of health officials, and an economic analysis.
The findings revealed that the VMI system has been implemented successfully in Thailand. The
transition from the conventional vaccine distribution system to the VMI system was viewed
positively by staff and implementers. Problems encountered in the early stages of VMI system
implementation were adequately resolved. The information technology (IT) used in the current
VMI system, although satisfactory, could be further developed to gain even greater efficiency.
An economic analysis comparing the two systems found that the VMI system saved nearly onefifth
of the total cost of vaccine procurement and distribution in its first year through more
efficient use of resources, lower logistics costs, and a smaller number of vaccines procured and
distributed.
Our findings suggest that multiple factors contributed to the success of the transition to the VMI
system in Thailand. The transition was driven by problems with the conventional system, the
earlier successful distribution of AIDS drugs by the GPO through the VMI system, a viable
existing health care infrastructure and IT, and strong political will and commitment to address
the problems of the vaccine supply chain and logistics. The VMI system has streamlined the
supply chain, improved communication, built on existing infrastructure, and increased staff IT
capacity.
Despite the successes, challenges remain. Feedback from implementing agencies identified two
major pitfalls to the VMI system. The first involves a shortage of GPO-manufactured vaccine.
The GPO, which serves as both the vaccine procurement agent and the local manufacturer of Japanese encephalitis vaccine, has been reluctant to procure vaccines from other companies for
fear of losing market revenue. This has led to repeated vaccine shortages. In retrospect, since the
GPO is also the contractor to the National Health Security Office (NHSO) on vaccine
distribution, assigning vaccine procurement activities to another agency not involved in vaccine
production could prevent this conflict of interest. Another option would be to implement a
penalty for failing to meet the procurement timeline. In addition, the national safety stock level
of vaccines has not been clearly stated in the contract between the NHSO and the GPO and
should be set to achieve a balance between the benefits of holding reduced inventory and the
need to store enough vaccine to serve as a buffer against possible vaccine shortages.
The second pitfall is related to the roles and responsibilities of each party involved in the
National Immunization Program. Staff members indicated they were not clear whose job it is
under the VMI system to provide technical support on supply chain management, vaccines, and
vaccination. In the VMI system, the NHSO is responsible for vaccine procurement and
distribution, whereas issues regarding immunization policy and practices are the responsibility of
the national Department of Disease Control (DDC). However, when there are vaccine-related
problems, systematic responses are not yet in place. For instance, it is not clear whether the DDC
or the NHSO is responsible for managing events such as a cold chain breakdown, a change in the
dose or strain of a vaccine, or the response to a serious adverse event following immunization. In
order to mitigate these problems, terms of reference, working guidelines, standard operating
procedures, and workflows for each activity among stakeholders should be developed.
The results of this study have led to the following recommendations:
• Increase the efficiency of the VMI system by improving IT systems (i.e., the VMI web
presence, the improvement of vaccine inventory software, and the reliability and speed of
Internet connections). The benefit of extending the VMI vaccine distribution system to
the health center level should also be explored.
• Improve the quality of vaccine distribution services between the GPO and the district
warehouses. The system should impose quality control measures such as a systematic
quality monitoring system and the Good Distribution Practice guidelines.
• Increase the quality of vaccine management at district warehouses and health centers
through training, supervision, and monitoring.
• Extend the IT system to health centers to improve efficiency.
• Improve the system at the central level to better manage the vaccine supply chain, clinical
services, and technical support. Clear roles and responsibilities of the three major
stakeholders need to be established, with the DDC as immunization manager, the NHSO
responsible for vaccine procurement and distribution, and the GPO as a contractor for the
NHSO on vaccine distribution and procurement.
บทคัดย่อ
การเก็บรักษาและขนส่งวัคซีนที่ไม่เหมาะสมจะส่งผลให้เกิดการเสื่อมสภาพของวัคซีนได้ ฉะนั้น
การบริหารจัดการระบบวัคซีนจึงต้องการระบบห่วงโซ่อุปทานและโลจิสติกส์ที่ดี เพื่อเป็นหลักประกันที่จะได้
ผลิตภัณฑ์ที่มีคุณภาพ ระบบห่วงโซ่อุปทานและโลจิสติกส์ดั้งเดิมของการบริหารจัดการวัคซีนแห่งชาติมี
แนวโน้มด้อยประสิทธิภาพอันเนื่องมาจากมีขั้นตอนจำนวนมากในการกระจายวัคซีน ทำให้เกิดความ
สูญเสียอันเนื่องมาจากวัคซีนหมดอายุ จนกระทั่งเดือนมีนาคม ๒๕๕๒ ได้เริ่มมีการนำระบบการบริหาร
คลังสินค้าโดยผู้ขาย (Vendor managed inventory; VMI) มาใช้ทดแทนระบบเดิม และขยายการ
ดำเนินงานไปทั่วประเทศในปลายปี ๒๕๕๓ วัตถุประสงค์ของระบบ VMI คือการทำให้การดำเนินงานห่วง
โซ่อุปทานมีความกระชับคล่องตัวมากขึ้นทั้งผู้จัดหาและลูกค้า ทำให้ระบบมีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่ง
รวมทั้งการลดความสูญเสียของวัคซีน (vaccine wastage)
สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข ร่วมกับองค์กร PATH และองค์การอนามัยโลก จึงมอบหมายให้
คณะเภสัชศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล ดำเนินการโครงการวิจัยเพื่อให้เข้าใจระบบห่วงโซ่อุปทานของวัคซีน
ของประเทศมากขึ้น และได้แนวทางในการเพิ่มประสิทธิภาพของระบบ วัตถุประสงค์เฉพาะได้แก่ การ
ประเมินผลการดำเนินงานของระบบ VMI เปรียบเทียบกับระบบเดิม รวมทั้งต้นทุน และข้อเสนอในการ
พัฒนาระบบ การศึกษานี้เก็บข้อมูลระหว่างเดือนมีนาคม ๒๕๕๓ ถึง กรกฎาคม ๒๕๕๔ ในพื้นที่ ๑๒
จังหวัด ได้แก่ อ่างทอง สระบุรี ตราด กาญจนบุรี สุรินทร์ เลย อุบลราชธานี อุทัยธานี พิษณุโลก ลำพูน
พังงา และตรัง โดยใช้วิธีผสมระหว่างการวิจัยเอกสาร และ การวิจัยเชิงสำรวจซึ่งทำการสัมภาษณ์ทั้งระดับ
ผู้บริหารและผู้ปฏิบัติ รวมทั้งการวิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์
การศึกษาครั้งนี้พบว่าการดำเนินงานระบบ VMI ประสบความสำเร็จ ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับระบบ
การจัดการวัคซีนประเมินว่าการเปลี่ยนผ่านจากระบบเดิมเป็นระบบ VMI เป็นไปอย่างน่าพอใจ ปัญหาที่
พบในช่วงแรกของระบบ VMI ได้รับการแก้ไขไปได้ด้วยดี เทคโนโลยีสารสนเทศที่มีการนำมาใช้ในระบบ
VMI อยู่ในระดับน่าพึงพอใจและสามารถพัฒนาให้ระบบมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นได้
การวิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์เพื่อเปรียบเทียบระบบทั้งสอง พบว่า ระบบ VMI มีการใช้
ทรัพยากรอย่างประสิทธิภาพกว่าระบบเดิมจากการที่สามารถลดต้นทุน และลดปริมาณวัคซีนในระบบ
ประมาณหนึ่งในห้า ในปีแรกของการดำเนินงาน
จากผลการศึกษาครั้งนี้สรุปได้ว่ามีปัจจัยหลายประการที่นำไปสู่ความสำเร็จของการเปลี่ยนแปลง
จากระบบเดิมไปสู่ระบบ VMI ของประเทศไทย การเปลี่ยนผ่านเกิดขึ้น มาจากปัญหาของระบบเดิม และ
ประสบการณ์ของการใช้ระบบ VMI ในการกระจายยาเอดส์โดยองค์การเภสัชกรรม การมีโครงสร้างระบบ
บริการสุขภาพและเทคโนโลยีสารสนเทศที่เหมาะสม รวมทั้งการสนับสนุนเชิงนโยบาย ระบบ VMI ได้ทำให้
ระบบห่วงโซ่อุปทานสั้นลง ปรับปรุงการสื่อสาร โครงสร้างพื้นฐาน และเพิ่มขีดความสามารถของบุคลากร
ด้านสารสนเทศ
แม้ว่าระบบ VMI จะประสบความสำเร็จตามที่ต้องการ แต่ก็ยังมีประเด็นที่ท้าทายเหลืออยู่ ผู้มี
ส่วนเกี่ยวข้องได้เสนอข้อบกพร่องหลักของระบบ VMI สองประการ ประการแรกได้แก่ขาดการควบคุม
ขั้นตอนและแผนการการจัดหาวัคซีนขององค์การเภสัชกรรมในฐานะหน่วยงานที่ได้รับการว่าจ้าง ทำให้
เกิดปัญหาการขาดสต็อคของวัคซีนเจอี องค์การเภสัชกรรมในฐานะผู้ผลิตวัคซีนเจอีด้วย ไม่ตัดสินใจซื้อ
วัคซีนจากผู้ผลิตอื่น แม้ว่าวัคซีนในคลังกำลังจะหมดลง เพราะอาจเกรงว่ารายได้ในฐานะผู้ผลิตจะลดลง ใน
สถานการณ์ที่ควร องค์การเภสัชกรรมในฐานะหน่วยงานที่ได้รับการว่าจ้างในการกระจายวัคซีน ไม่ควรเป็นผู้จัดหาและผู้ผลิต เพราะจะเกิดภาวะผลประโยชน์ทับซ้อน ข้อกำหนดที่ควรให้มีอีกประเด็นได้แก่การ
กำหนดค่าปรับในกรณีมีปัญหาไม่สามารถจัดหาวัคซีนได้ตามแผนงาน โดยที่ผ่านมาไม่มีการกำหนด
ปริมาณวัคซีนสำรองในสัญญาว่าจ้างระหว่างสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติและองค์การเภสัชกรรม
ปริมาณสำรองที่จะกำหนดขึ้นนี้ควรคำนึงถึงความสมดุลย์ระหว่างผลประโยชน์จากการจำกัดปริมาณวัคซีน
คงคลัง และปริมาณสำรองที่จะไม่เกิดปัญหาการขาดแคลน
ข้อบกพร่องประการที่สองได้แก่ บทบาทความรับผิดชอบของแต่ละส่วนงานที่เกี่ยวข้องในระบบ
วัคซีนไม่ชัดเจน บทบาทความรับผิดชอบดังกล่าวได้แก่การสนับสนุนระบบบริหารจัดการห่วงโซ่อุปทาน
โดยรวม ประเด็นทางคลินิกและเทคนิคของวัคซีนและระบบการให้ภูมิคุ้มกัน ในระบบ VMI สำนักงาน
หลักประกันสุขภาพแห่งชาติรับผิดชอบการจัดหาและกระจายวัคซีน โดยที่การกำหนดนโยบายและการ
ปฏิบัติด้านการสร้างเสริมภูมิคุ้มกัน ยังเป็นหน้าที่ของกรมควบคุมโรค อย่างไรก็ดีเมื่อมีปัญหาเกิดขึ้น ยัง
ไม่ได้มีการกำหนดแนวทางการแก้ปัญหาอย่างเป็นระบบ ตัวอย่างเช่นไม่ชัดเจนว่าหน่วยงานใดจะ
รับผิดชอบในการเกิดปัญหาในระบบห่วงโซ่ความเย็น การเปลี่ยนแปลงขนาดหรือชนิดของเชื้อที่ผลิตวัคซีน
หรือการเกิดอาการข้างเคียงรุนแรงจากวัคซีน บทบาทในการประสานงาน ติดตาม และให้คำแนะนำของ
เจ้าหน้าที่ในระดับกรม เขตและจังหวัด ลดลงเนื่องจากต้องไปรับผิดชอบงานอื่นหลังจากการเปลี่ยนแปลง
ไปเป็นระบบ VMI การที่จะลดปัญหาเหล่านี้ ควรต้องกำหนดข้อตกลง แนวทางและขั้นตอนการปฏิบัติงาน
ระหว่างผู้มีส่วนเกี่ยวข้องให้ชัดเจน
ประเด็นที่เสนอแนะเพื่อการพัฒนาระบบ VMI ให้ดียิ่งขึ้นได้แก่
การเพิ่มประสิทธิภาพของระบบ VMI โดยการปรับปรุงระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ ได้แก่
การพัฒนาเว็บไซท์ของ VMI โปรแกรมการบริหารคลังวัคซีน และระบบอินเตอร์เนตที่มี
คุณภาพและรวดเร็ว การขยายระบบเบิกจ่ายผ่านอินเตอร์เนตไปสู่สถานีอนามัยก็เป็น
ประเด็นที่น่าศึกษาในอนาคต
การปรับปรุงคุณภาพการกระจายวัคซีนระหว่างองค์การเภสัชกรรมและคลังอำเภอ โดยควร
มีระบบการควบคุมคุณภาพ เช่นการกำหนดระบบคุณภาพ และแนวทางการปฏิบัติด้านการ
กระจาย (Good Distribution Practice Guidelines)
การปรับปรุงคุณภาพการบริหารวัคซีนที่คลังอำเภอและสถานีอนามัย ซึ่งต้องการการอบรม
และการติดตามให้คำแนะนำ
การขยายระบบสารสนเทศไปยังระดับสถานีอนามัยเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ
การปรับปรุงระบบการบริหารที่ส่วนกลาง เพื่อให้มีระบบห่วงโซ่อุปทานที่ดีขึ้น การสนับสนุน
ทางวิชาการด้านเทคนิคและคลินิก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดบทบาทความรับผิดชอบ
ระหว่างผู้เกี่ยวข้อง ได้แก่กำหนดให้กรมควบคุมโรคเป็นผู้จัดการโครงการสร้างเสริม
ภูมิคุ้มกันและกำหนดให้สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติทำหน้าที่จัดหาและกระจาย
วัคซีน โดยมีองค์การเภสัชกรรมรับช่วงในฐานะผู้รับจ้าง
