บทคัดย่อ
การศึกษาวิจัยเรื่องการบริหารจัดการกำลังคนของสถานีอนามัยเฉลิมพระเกียรติ 60 พรรษา นวมินทราชินี (สอน.) และโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) กรณีถ่ายโอนไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) โดยใช้กลไกพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. 2562 มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาสถานการณ์การบริหารจัดการกำลังคน ความต้องการการบริหารจัดการกำลังคนและพัฒนาข้อเสนอเชิงนโยบายการบริหารจัดการกำลังคน ภายหลังการถ่ายโอนภารกิจให้ อปท. โดยใช้ระเบียบวิธีวิจัยเชิงคุณภาพ แบ่งออกเป็น 3 ระยะ เก็บข้อมูลในจังหวัดที่มีการถ่ายโอนไป อปท. (องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และเทศบาล) และจังหวัดที่มีการถ่ายโอนไปองค์กรปกครองส่วนจังหวัด (อบจ.) ผู้ให้ข้อมูลหลัก ได้แก่ ผู้บริหารองค์กร ทั้ง อบจ. และสำนักงานสาธารณสุขจังหวัด (สสจ.) ที่เป็นผู้กำหนดนโยบายการบริหารจัดการกำลังคนด้านสุขภาพและบุคลากรด้านสุขภาพที่เป็นผู้ปฏิบัติใน สอน. และ รพ.สต. ที่ถ่ายโอน รวมถึงผู้แทนอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) และผู้แทนจากภาคประชาชนที่ใช้บริการด้านสุขภาพ ผลการศึกษา พบว่า เมื่อเปรียบเทียบกำลังคนด้านสุขภาพของ สอน. และ รพ.สต. ที่ถ่ายโอนไป อปท. (อบต. และเทศบาล ) หลังการถ่ายโอน มีจำนวนเพิ่มขึ้นทุกที่ แต่ยังไม่เต็มกรอบอัตรากำลัง ภายหลังการถ่ายโอนมีการจัดรูปแบบบริการสุขภาพที่มีความหลากหลาย ครอบคลุมทั้งการแพทย์แผนปัจจุบันและการแพทย์ทางเลือกที่มุ่งเน้นให้ประชาชนได้เข้าถึงบริการ “ใกล้บ้าน ใกล้ใจ” ที่ง่ายและสะดวกกว่าเดิม ตอบสนองต่อความต้องการของผู้ใช้บริการ มีช่องทางการสื่อสารที่รวดเร็ว มีเครื่องมือที่ทันสมัย ลดค่าใช้จ่ายและมีความเป็นธรรม เป็นบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิที่มีคุณภาพ ผู้บริหารเปิดโอกาสให้สร้างนวัตกรรมของรูปแบบบริการด้านสุขภาพตามสภาพของปัญหาแต่ละพื้นที่ ทำให้ประชาชนมีความพึงพอใจกำลังคนด้านสุขภาพของ สอน. และ รพ.สต. ที่ถ่ายโอนไป อบจ. ในภาพรวมบุคลากรสายวิชาชีพ ถ่ายโอนไปไม่หมดและมีจำนวนอัตรากำลังน้อยกว่าเดิมก่อนถ่ายโอน ทำให้ขาดบุคลากรด้านวิชาชีพในการให้บริการสุขภาพ โดยเฉพาะ สอน. และ รพ.สต. ขนาดเล็กและขนาดกลาง นอกจากนี้ยังพบว่า สอน. และ รพ.สต. บางแห่งที่ถ่ายโอนภารกิจไปสู่ อบจ. แต่ไม่มีบุคลากรถ่ายโอน ข้อเสนอเชิงนโยบายของการบริหารจัดการกำลังคนด้านสุขภาพต่อผู้เกี่ยวข้องในประเด็น ดังนี้ 1) กระทรวงสาธารณสุขควรมีบทบาท หน้าที่ในการสนับสนุนบุคลากรวิชาชีพที่จำเป็นให้แก่ สอน. และ รพ.สต. ให้มีจำนวนบุคลากรใกล้เคียงก่อนถ่ายโอนและสามารถให้การบริการสุขภาพแบบไร้รอยต่อ ไม่เกิดภาวะการหยุดชะงักของการจัดบริการ สำหรับบุคลากรข้าราชการที่ไม่ประสงค์ถ่ายโอนให้ช่วยราชการในหน่วยงานเดิมไปก่อนเป็นระยะเวลาไม่เกิน 2 ปี โดยให้ได้รับสิทธิและสวัสดิการต่างๆ เท่าเดิมหรือมากกว่าเดิม เพื่อเป็นขวัญและกำลังใจของผู้ปฏิบัติงานและจัดทำระบบข้อมูลด้านบุคลากรโดยให้มีการเชื่อมต่อกับระบบข้อมูลของ อปท. และรับผิดชอบในการควบคุมกำกับคุณภาพมาตรฐานของหน่วยบริการ ตลอดจนการจัดทำหลักสูตรเพื่อการพัฒนาบุคลากรร่วมกับท้องถิ่นเพื่อพัฒนาสมรรถนะและขีดความสามารถของบุคลากรที่เป็นมาตรฐานการจัดบริการด้านสุขภาพ 2) กระทรวงสาธารณสุข ต้องถือเป็นวาระเร่งด่วนในการเตรียมการ เพื่อปรับโครงสร้างบทบาท ภารกิจและพัฒนาทักษะของบุคลากรในสำนักงานสาธารณสุขอำเภอ (สสอ.) เพื่อให้ในอนาคตปรับบทบาทเป็นหน่วยงานที่มีบทบาทหน้าที่ในการประสานงาน พัฒนาคุณภาพมาตรฐานและกำกับหน่วยบริการปฐมภูมิ ตามแนวนโยบายของกระทรวงสาธารณสุขที่ได้จัดตั้งกองปฐมภูมิซึ่งเป็นหน่วยงานใหม่ขึ้นมาโดยมีบทบาทหน้าที่ในการดูแลกำกับงานด้านคุณภาพและมาตรฐานของหน่วยบริการปฐมภูมิทั่วประเทศและควรเร่งพัฒนาบุคลากร รวมถึงกลไก การกำกับ ติดตาม การประเมินผลการปฏิบัติงานของ สอน. และ รพ.สต. พร้อมทั้งเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมอย่างเต็มรูปแบบ 3) กระทรวงสาธารณสุขควรร่วมกับกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น (สถ.) เร่งจัดทำมาตรฐานการปฏิบัติงานของ สอน. และ รพ.สต. ในสังกัด อปท. ทั่วประเทศ เพื่อพัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการดำเนินงานด้านสุขภาพปฐมภูมิของท้องถิ่นและเพื่อตอบสนองนโยบายด้านสุขภาพในภาพรวมของประเทศ นอกจากนี้ยังเป็นการแก้ปัญหาการดำเนินงานที่ทับซ้อนกันระหว่างหน่วยงานบริการสุขภาพระดับปฐมภูมิและทุติยภูมิ และการแยกส่วนการบริหารจัดการปฐมภูมิและทุติยภูมิรวมถึงระบบการส่งต่อ 4) คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ควรมีข้อกำหนดในการพิจารณาความพร้อมของ สอน. และ รพ.สต. ในการถ่ายโอนด้านบุคลากร เพื่อไม่ให้มีผลกระทบต่อการให้บริการประชาชน โดยเฉพาะ สอน. และ รพ.สต. ที่จะถ่ายโอนได้ ควรมีบุคลากรประจำที่สมัครใจ ถ่ายโอนไปด้วยอย่างน้อยร้อยละ 70 และต้องมีบุคลากรสายวิชาชีพ ได้แก่ นักวิชาการสาธารณสุข พยาบาลวิชาชีพที่พร้อมปฏิบัติงานให้บริการสุขภาพแก่ประชาชน 5) สถ. เร่งศึกษาระเบียบ สิทธิต่างๆ ที่บุคลากรสายวิชาชีพเคยได้รับจากกระทรวงสาธารณสุข และเร่งออกระเบียบข้อบังคับ เพื่อรองรับสิทธิประโยชน์ต่างๆ ของบุคลากรที่ถ่ายโอน เพื่อให้ได้รับสิทธิประโยชน์ต่างๆ โดยไม่แตกต่างจากเดิมตามพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ถ่ายโอนและสร้างความมั่นใจแก่บุคลากรที่ถ่ายโอนมายังสังกัดของท้องถิ่นโดยเฉพาะเรื่องของความก้าวหน้าในหน้าที่การงาน สิทธิและสวัสดิการที่จะได้รับตลอดจนจัดทำแนวปฏิบัติในการเข้าสู่ตำแหน่งชำนาญการพิเศษ 6) สถ. และ อบจ. ต้องเร่งกำหนดรูปแบบศูนย์บริการปฐมภูมิ (Primary Care Unit, PCU) หรือเครือข่ายบริการปฐมภูมิ (Network Primary Care Unit, NPCU) ที่เหมาะสมอย่างชัดเจน ได้แก่ (1) กรอบอัตรากำลัง สายบังคับบัญชา เส้นทางความก้าวหน้าที่ชัดเจน ระบบสนับสนุนทรัพยากร (2) สายงานที่ควรมีใน PCU หรือ NPCU (3) จำนวนประชากรสูงสุดที่สามารถดูแลได้อย่างมีคุณภาพและกรอบโครงสร้างบุคลากรและสัดส่วนประชากรที่เหมาะสมในแต่ละพื้นที่ เช่น ที่ห่างไกลที่ทุรกันดาร 7) อบจ. ต้องจัดให้มีแพทย์เวชศาสตร์ครอบครัวให้บริการในศูนย์บริการปฐมภูมิและเครือข่ายบริการปฐมภูมิ เพื่อดูแลประชาชนในสัดส่วนที่เหมาะสมและต้องขยายเครือข่ายคลินิกหมอครอบครัวให้ครอบคลุมหน่วยบริการปฐมภูมิทุกแห่งที่ถ่ายโอน เพื่อเป็นการสร้างการเข้าถึงบริการ เพิ่มคุณภาพการบริการที่เหมาะสมกับบริบทในแต่ละพื้นที่ภายใต้ต้นทุนที่ระบบสามารถจ่ายได้ ภายใต้กรอบเวลาที่กำหนดตามพระราชบัญญัติระบบสุขภาพปฐมภูมิ พ.ศ. 2562 และ 8) อบจ. ควรเร่งรัดการจัดทำแผนพัฒนาสุขภาพ กำหนดยุทธศาสตร์ของระบบบริการ ตลอดจนสรรหาบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถเพื่อมาดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการกองสาธารณสุข
บทคัดย่อ
This research studied on manpower management of Chaloem Phrakiat 60 th Anniversary Nawaminthrachini Health Station and Subdistrict Health Promoting Hospitals in a case of transferring to the local government organization using the mechanism of the Primary Health System Act 2019 . The aims of this research were to study the situation of manpower management and manpower management needs. This research also proposed to develop manpower management policy proposals after transferring missions to local government organization. Qualitative research was conducted and divided into 3 phases. Data was collected in the provinces transferred to local government organization (Subdistrict Administrative Organizations and Municipalities) and provinces transferred to Provincial Administrative Organizations. The key informants were administrators from the Provincial Administrative Organizations and Provincial Health Offices which formed the policies for health manpower management and health personnel who were practitioners in teaching and Subdistrict Health Promoting Hospitals that have been transferred. This included representatives of village health volunteers and representatives from the public sector that used healthcare services Results The comparison of the health manpower after transferring to local government organization (Subdistrict Administrative Organizations and municipalities) indicated that there were an increase numbers of teaching professionals and Subdistrict Health Promoting Hospitals everywhere. However, the numbers of health manpower were not yet covered in full capacity. After transferring, a variety of health services were organized to cover both modern medicine and alternative medicine focused on people access to the services by "close to house and close to the heart". People were easier and more convenient than in the past. The services responded to the needs of clients. There were fast communication channels, modern equipment, decreasing the costs and having fairness. This was a quality primary health service. Administrators provided opportunities to create innovations in health service models based on the problem conditions in each area. which made the people satisfied. In overall, health manpower of teaching professionals and Subdistrict Health Promoting Hospitals transferred to Provincial Administrative Organizations revealed that all professional personnel were not transferred and there was less manpower than before transferring. As a result, health personnel were not enough for healthcare services, especially teaching professionals and small or medium sized health care hospitals. In addition, it was found that some teaching institutes and Subdistrict Health Promoting Hospitals had transferred their missions to Provincial Administrative Organizations. However, no health personnel were transferred. Policy recommendation for health workforce management to relevant parties were the issues as follows: 1) The Ministry of Public Health should play a key role on supporting necessary professional personnel for teaching and Subdistrict Health Promoting Hospitals to have a similar number of personnel before transferring and can provide seamless health services. There is no interruption in service provision. For government personnel who do not wish to transfer, they can temporally work on duty in the government service not more than 2 years and can receive the rights and welfare benefits the same as or more than in the past for the morale and encouragement of the workers. In addition, The Ministry of Public Health should create a personnel information system by connecting with the information systems of local government organizations. Further, The Ministry of Public Health should take responsibility for controlling and supervising the quality standards of the service unit as well as creating a curriculum for human resource development in collaboration with localities to develop competencies and capabilities of personnel that are standards for health service provision. 2) The Ministry of Public Health must consider an urgent agenda for preparation in order to adjust the structure, roles, missions and develop the skills of personnel in the District Health Office. This action is for adjusting their role on coordination in the future and to develop quality standards and supervise primary care units in accordance with the policy of the Ministry of Public Health that has established the Primary Care Division as a new unit to supervise the quality and standards of primary care units throughout the country. The Ministry of Public Health should accelerate the development of personnel, including mechanisms for supervision, monitoring, and evaluation of the performance of teaching and Subdistrict Health Promoting Hospitals, as well as providing opportunities for the public sector to participate fully. 3) The Ministry of Public Health should join with the Department of Local Administration to expedite the preparation of performance standards for teaching staff and Subdistrict Health Promoting Hospitals under the local government organizations throughout the country. The propose is to develop the quality and standards of local primary health care services and to respond to the overall health policy of the country. Further, it also solves the complex problem operations between primary and secondary healthcare services, and the separation of primary and secondary management including referral systems. 4) The Decentralization Committee to local government organizations should provide regulation in considering the readiness of teaching staff and Subdistrict Health Promoting Hospitals for personnel to be transferred. This helps to protect the impact on public services, especially teaching and Subdistrict Health Promoting Hospitals that can be transferred. The process should have voluntary personnel to be transferred at least 70 percent including professional personnel such as public health academics, professional nurse who are ready to work and provide health services to the people. 5) The Department of Local Administration should accelerate to study regulations and various rights that professional personnel previously received from the Ministry of Public Health. Additionally, Department of Local Administration should speed up the issuance of regulations to support the various benefits of the transferred personnel in order to receive various benefits that are not different from the original Transfer Act. This encourage to build confidence for personnel transferred to the local government organizations, especially career advancement, rights and welfare that they will receive as well as creating plan to promote position of personnel to the senior professional level. 6) The Department of Local Administration and Provincial Administrative Organization need to urgently formulate the appropriate PCU or NPCU, including (1) the manpower framework, chain of command, a clear progression of career path and resource support system, (2) fields of work in PCU or NPCU, (3) the maximum population that can provide quality care, personnel structure framework and appropriate population proportion in each area such as at the remote areas. 7) Provincial Administrative Organization needs to provided family physician services in primary care units and primary care networks to take care of the people in an appropriate proportion. The network of family doctor clinics must be expanded to cover all primary care units transferred. This enhances to create service access, increase service quality appropriately to the context in each area with the cost that the system can afford under the time frame specified in the Primary Health System Act 2019. 8) Provincial Administrative Organization should expedite to formulate health development plan, determine the strategy of the service system as well as recruiting knowledgeable personnel to serve as the director of the Public Health Division.
