รายงานการติดตามประเมินผลเพื่อการพัฒนาและการนำสู่การปฏิบัติแผนปฏิบัติการพัฒนาระบบบริการฟื้นฟูสมรรถภาพทางการแพทย์ด้านการทำความคุ้นเคยกับสภาพแวดล้อมและการเคลื่อนไหว (Orientation and Mobility Training) สำหรับคนตาบอด ปี 2553-2558

Abstract

เจตนารมณ์ดั้งเดิมซึ่งเป็นที่มาของแผนฯ ที่จะประเมินนี้ เริ่มต้นจากการทำงานร่วมกันของสถาบันทางวิชาการและภาคีเครือข่ายองค์กรคนตาบอด ที่ชี้ว่า บริการฟื้นฟูสมรรถภาพคนตาบอดที่เรียกว่า Orientation and Mobility training หรือที่เรียกย่อว่า “บริการ O&M” นั้นเป็นเสมือนประตูสู่โลกกว้างของคนตาบอด หรือในบางกรณีเหมือนตัวช่วยให้ชีวิตได้เกิดใหม่อีกครั้งหลังจากที่คิดว่าไม่สามารถพึ่งพาตนเองได้อีกแล้ว จนเป็นที่มาของข้อเสนอนโยบาย “แผนปฏิบัติการพัฒนาระบบบริการฟื้นฟูสมรรถภาพทางการแพทย์ ด้านการทำความคุ้นเคยกับสภาพแวดล้อมและการเคลื่อนไหว (Orientation and Mobility training, O&M ) สำหรับคนตาบอด (2553 - 2558)” การประเมินครั้งนี้เป็นครั้งที่สอง ซึ่งเป็นการประเมินผลการดำเนินงานระหว่าง 2553-2555 หลังจากการประเมินครั้งแรกที่ทำหลังจากเริ่มดำเนินการได้หนึ่งปี ในขณะนี้ถือเป็นการประเมินหลังการดำเนินงานที่ผ่านกรอบเวลาของแผนฯ ไปครึ่งหนึ่งแล้ว โดยมีสถานการณ์การประเมินที่สำคัญ คือ จากข้อมูลรายงาน สปสช. ณ กรกฎาคม 2555 พบว่า ผลการดำเนินงานให้บริการคนตาบอดในภาพรวม มีการบรรลุเป้าหมายที่ล่าช้าและลดลงอย่างมาก นั่นคือ ปีงบประมาณ 2553 ทำผลงานได้ 97.6% ปีงบประมาณ 2554 ทำผลงานได้ 56.9% และปีงบประมาณ 2555 ทำผลงานได้ 33.3% ด้วยเหตุนี้เพื่อทราบปัญหาและอุปสรรคในการดำเนินงานตามแผนปฏิบัติการฯ และสังเคราะห์ข้อเสนอเชิงกลยุทธ์สำหรับปรับปรุงการดำเนินงานให้บรรลุเป้าหมายตามแผนปฏิบัติการฯ สำนักงานหลักประกันสุขภาพจึงให้มีการติดตามประเมินผลครั้งนี้ขึ้น การประเมินใช้ข้อมูลจากรายงานที่เขตส่งมาที่ สปสช. ส่วนกลาง ร่วมกับการส่งแบบสอบถามไปยังศูนย์บริการตามรายชื่อที่ได้จาก สปสช. ในการรวบรวมข้อมูล มีปัญหาความไม่สมบูรณ์ของทั้งรายงานและการตอบแบบสอบถามค่อนข้างมาก ซึ่งการลงเก็บข้อมูลเชิงคุณภาพในพื้นที่ก็ทำให้ได้ข้อมูลเชิงปริมาณเพิ่มมาบางส่วน แต่ก็ไม่สมบูรณ์นัก แม้พื้นที่จะให้ความร่วมมืออย่างดี อย่างไรก็ตามข้อมูลเชิงคุณภาพก็สามารถสะท้อนปัญหาและอุปสรรคในการดำเนินงานได้มากพอสมควรประเด็นปัญหาที่พื้นที่สะท้อนมาจากอคติสำคัญ ที่ว่า “เป้าหมายบริการที่ตั้งมาจากส่วนกลางสูงเกินความเป็นจริง เป็นไปไม่ได้ ทำไม่ได้หรอก!” ทำให้ลดทอนแรงจูงใจในการตั้งเป้าหมายที่ท้าทาย หรือประเด็นปัญหาที่ทำให้ขาดพลังในการให้บริการคือ “ขวัญกำลังใจครูฝึก” ที่มีผลต่อความสำเร็จของการพัฒนาระบบบริการ O&M ไม่ว่าจะในเชิงปริมาณหรือคุณภาพ หรือเมื่อกล่าวถึงการสร้างความร่วมมือกับภาคเอกชนและองค์กรคนพิการ ก็จะมาสะดุดกับเรื่อง “มาตรฐานบริการ O&M” อยู่เสมอ ท้ายที่สุดการแก้ปัญหาต่างๆ ในการดำเนินงานที่ไม่ทันต่อเหตุการณ์ ก็มาจากปัญหา “การบริหารเชิงกลยุทธ์” เพื่อการนำแผนฯ สู่การปฏิบัติ ซึ่งมีจุดอ่อนเช่นเดียวกับนโยบายอื่นๆ ของ สปสช. คือเป็นการคิดและเสนอนโยบายนี้ในระดับส่วนกลาง โดยที่การสื่อสารไปยังตัวจักรสำคัญในระดับเขต ให้เข้าใจและตระหนักในคุณค่าและความสำคัญในการบรรลุเป้าหมายอาจมีไม่เพียงพอทั่วถึง ข้อค้นพบสำคัญ จากการติดตามประเมินผลครั้งนี้ คือ การบรรลุเป้าหมายหลังการนำแผนฯ ลงสู่การปฏิบัติมีความสำเร็จเฉพาะด้านการใส่ปัจจัยนำเข้า แรงจูงใจเข้าสู่ระบบ เช่น การสนับสนุนงบประมาณตั้งต้นในการจัดตั้งศูนย์บริการในสามปีแรก การสร้างครูฝึก และการตั้งงบประมาณค่าบริการแบบรายหัวที่เพียงพอ ครอบคลุมกิจกรรมบริการ อีกทั้งยังมีวิธีการจ่ายแบบจ่ายล่วงหน้า แต่ความสำเร็จในภาพรวมของการให้บริการคนตาบอดยังค่อนข้างต่ำและล่าช้า ในระยะเวลาการดำเนินงานตามแผนฯ ที่เหลืออยู่อีกประมาณ 3 ปี จำเป็นต้องมีการกำหนดกลยุทธ์เสริมอย่างเป็นรูปธรรมและแก้ปัญหาได้ตรงจุด จึงจะมีโอกาสบรรลุเป้าหมายในภาพรวมโดยที่ไม่ใช่เป็นการพยายามให้บริการที่ไม่มีคุณภาพ ไม่ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงเชิงความสามารถและคุณภาพชีวิตของผู้ให้บริการ ปัญหาที่พบในการดำเนินงานที่สำคัญ ได้แก่ การสื่อสารนโยบายและแนวทางปฏิบัติจากส่วนกลางผ่านเขตสู่พื้นที่ที่ไม่ชัดเจนในหลายพื้นที่ การบริหารเชิงยุทธศาสตร์ที่ส่วนกลาง และการสร้างกลยุทธ์เสริมที่ระดับเขตและศูนย์บริการที่ไม่รวดเร็วและไม่สอดคล้องในการช่วยแก้ปัญหาในพื้นที่ เช่น การตั้งเป้าหมายที่ท้าทาย การค้นหาคนตาบอด การพัฒนาหน่วยบริการเพิ่มเติม หรือการร่วมมือบริการข้ามศูนย์ จังหวัดหรือข้ามเขต รวมทั้งการกระจายและหมุนเวียนครูฝึก ขาดการหนุนเสริมการสร้างขวัญและกำลังใจ การสนับสนุนการทำงาน การดูแลด้านสวัสดิการ และการพัฒนาต่อเนื่องให้ครูฝึก รวมทั้งการขยายวิสัยทัศน์การบริการสุขภาพคนตาบอดและคนสายตาเลือนราง เพื่อเปิดโอกาสด้านความก้าวหน้าในการทำงานของครูฝึก ขาดการหนุนเสริมกระบวนการพัฒนาเนื้อหาหลักสูตร เพื่อให้เกิดความเหมาะสมกับความจำเป็นของกลุ่มเป้าหมายที่มีช่วงวัยและวิถีชีวิตที่แตกต่างกัน เช่น เด็ก ผู้ใหญ่วัยทำงาน ผู้สูงอายุ และผู้ที่มีโรคเรื้อรังร่วมด้วย รวมทั้งขาดความริเริ่มสร้างสรรค์ในการออกแบบเครือข่ายบริการและการสร้างความร่วมมือที่ก้าวพ้นปัญหาการจัดการทรัพยากร และการพัฒนามาตรฐานและกระบวนการให้บริการ