การประเมินโครงการบริการสวัสดิการสังคมเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุในประเทศไทย

Abstract

การประเมินโครงการบริการสวัสดิการสังคมเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุในประเทศไทย วัตถุประสงค์ของการศึกษานี้ เพื่อประเมินวัตถุประสงค์ เป้าหมาย การดำเนินงาน ประสิทธิภาพ และประสิทธิผลของบริการสวัสดิการสังคมที่ดำเนินการโดยรัฐ 4 บริการ ได้แก่ บริการสถานสงเคราะห์ บริการเบี้ยยังชีพ บริการสังคมในชุมชน (เน้นศูนย์สงเคราะห์ราษฎร์ประจำหมู่บ้าน) และบริการฌาปนกิจสงเคราะห์ ระเบียบวิธีวิจัยที่ใช้ในการศึกษาเป็นการวิจัยเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ กลุ่มตัวอย่างที่ใช้ในการศึกษา ได้แก่ ผู้สูงอายุใน 4 ภาคและเขตปริมณฑล 9 จังหวัด เครื่องมือที่ใช้ในการศึกษาเชิงปริมาณ คือ แบบสอบถามผู้สูงอายุ เครื่องมือที่ใช้ในการศึกษาเชิงคุณภาพคือ แบบสัมภาษณ์ กรณีศึกษา การจัด Focus Group ร่วมกับผู้สูงอายุ การสังเกตการณ์ในหมู่บ้านและชุมชนที่ศึกษา สถิติที่ใช้ศึกษาได้แก่ ค่าร้อยละ ค่าเฉลี่ย (Mean) ค่าไค-สแควร์ และการวิเคราะห์ความแปรปรวน ผลการประเมินโครงการบริการสวัสดิการสังคมเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุในบริบทแวดล้อมพบว่า วัตถุประสงค์ของการจัดบริการสวัสดิการสังคมสำหรับผู้สูงอายุ รัฐมีแนวคิดการจัดสวัสดิการสังคมให้กับผู้สูงอายุที่ยากจน ไม่มีผู้ดูแล ไม่มีผู้อุปการะเป็นหลัก โดยการใช้เครื่องมือทางวิชาชีพ (Means-test) คัดเลือกผู้สูงอายุที่เหมาะสมที่จะรับบริการ แนวคิดของการจัดบริการสวัสดิการสังคมที่สำคัญคือ แนวคิดการสงเคราะห์ประชาชน (Public Assistance)ได้แก่ บริการสถานสงเคราะห์ผู้สูงอายุ บริการเบี้ยยังชีพ แนวคิดชุมชนเป็นฐาน (Community-based) ได้แก่ บริการสังคมในชุมชน (เน้นศูนย์สงเคราะห์ราษฎร์ประจำหมู่บ้าน) และบริการฌาปนกิจสงเคราะห์ฯ ถือเป็นบริการเดียวที่มีวัตถุประสงค์เฉพาะคือ การจัดงานศพให้กับผู้สูงอายุ และเป็นบริการเดียวที่ช่วยเหลือเกื้อกูลของคนในชุมชนต่อผู้สูงอายุ ผลการประเมินเป้าหมายการให้บริการพบว่า บริการฌาปนกิจสงเคราะห์เป็นบริการเดียวที่คำนึงถึงคุณค่าและศักดิ์ศรีของผู้สูงอายุ ขณะที่บริการอื่น ๆ เป็นบริการที่รัฐจัดให้กับผู้สูงอายุโดยใช้นโยบายจากบนสู่ล่าง (Top-down) ผลการประเมินการใช้ทรัพยากรของโครงการบริการสวัสดิการสังคมสำหรับผู้สูงอายุ พบว่า บริการสถานสงเคราะห์ใช้จ่ายทรัพยากรในการสงเคราะห์ผู้สูงอายุค่อนข้างสูงถึงปีละ 34,500 บาทต่อราย บริการเบี้ยยังชีพใช้จ่ายงบประมาณให้ผู้สูงอายุปีละ 2,400 บาท (เฉลี่ยเดือนละ 200 บาท) บริการศูนย์สงเคราะห์ราษฎร์ประจำหมู่บ้านใช้จ่ายงบประมาณดำเนินการครั้งแรกของศูนย์ ๆ ละ 12,500 บาท ส่วนบริการฌาปนกิจสงเคราะห์ รัฐมิได้จัดสรรงบประมาณให้ แต่มาจากผู้สูงอายุ และครอบครัวโดยเก็บจากสมาชิกในชุมชนรวมทั้งผู้สูงอายุศพละ 5-50 บาท บริการฌาปนกิจสงเคราะห์ จึงเป็นบริการที่ใช้ศักดิ์ศรีความเป็นคนของผู้สูงอายุและต้นทุนทางสังคมของชุมชนเป็นหลัก งบประมาณพึ่งพากับรัฐน้อยมาก ขั้นตอนการใช้บริการของฌาปนกิจสงเคราะห์จะยืดหยุ่นและปรับตามความเหมาะสมของผู้สูงอายุ ศักยภาพขององค์กรให้บริการสวัสดิการผู้สูงอายุจึงขึ้นอยู่กับความเข้มแข็งของชุมชนเป็นสำคัญ ผลการประเมินประสิทธิภาพการดำเนินงานโครงการฯ พบว่า กลไกการบริหารจัดการของรัฐยังไม่มีประสิทธิภาพที่ดี ซึ่งสะท้อนไปที่กลไกการดำเนินงานของรัฐตั้งแต่ การประเมินผู้สูงอายุที่ควรจะได้รับบริการ หลักเกณฑ์การคัดเลือกผู้สูงอายุเข้าสถานสงเคราะห์และรับเบี้ยยังชีพยังขาดมาตรฐานและสร้างความเป็นธรรมให้กับผู้สูงอายุ ขาดเครื่องมือทางวิชาชีพที่เหมาะสม (Means-test) อันนำไปสู่การจัดสรรทรัพยากรที่ไม่เป็นธรรม รัฐขาดกระบวนการควบคุมกำกับ ดูแลตรวจสอบ ติดตามประเมินผลการดำเนินงานตามแผนงานและโครงการบริการสวัสดิการสังคมสำหรับผู้สูงอายุให้มีประสิทธิภาพ ดังจะเห็นได้จากมีปัญหาในกระบวนการเบิกจ่ายเงินของเบี้ยยังชีพและเงินกองทุนศูนย์สงเคราะห์ราษฎรประจำหมู่บ้าน กลไกที่จัดตั้งขึ้นตามระบบราชการ ไม่ได้มาจากตัวแทนของผู้สูงอายุในชุมชนที่แท้จริง ผลการดำเนินงานของโครงการบริการสวัสดิการสังคมที่พบ คือ 1. การดำเนินงานของสถานสงเคราะห์ตอบสนองความต้องการด้านกายภาพผู้สูงอายุเป็นอย่างดี แต่ไม่สามารถตอบสนองความต้องการด้านจิตใจ และจิตวิญญาณของผู้สูงอายุไทย บริการสถานสงเคราะห์มีพอเพียง แต่ไม่เป็นธรรมที่ทำให้ผู้สูงอายุที่มีฐานะดี และปานกลางค่อนข้างดีได้รับประโยชน์จากสถานสงเคราะห์เท่าเทียมกับผู้สูงอายุยากจน ไร้ที่พึ่งพา 2. บริการเบี้ยยังชีพเป็นบริการที่แบ่งผู้สูงอายุออกเป็น 3 กลุ่มได้แก่ กลุ่มที่ 1 ผู้สูงอายุที่ยากจน อายุมาก มีโอกาสได้เบี้ยยังมากที่สุด กลุ่มที่ 2 ผู้สูงอายุที่อยู่กับบุตรหลาน ไม่ยากลำบาก ฐานะปานกลาง แต่มีสายสัมพันธ์กับคณะกรรมการหมู่บ้านกลุ่มนี้จะได้รับเบี้ยยังชีพเป็นอันดับที่ 2 และกลุ่มที่ 3 ผู้สูงอายุที่ยากจน ทุกข์ยาก ไร้ญาติขาดมิตร อยู่ลำพังคนเดียว มีโอกาสได้รับเบี้ยยังชีพน้อยที่สุด เพราะเป็นกลุ่ม “คนชายขอบ” ในชุมชน บริการเบี้ยยังชีพเป็นบริการที่มีการใช้อำนาจและกลไกทางการเมืองของรัฐเข้ามาแทรกแซงการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่ 3. บริการเบี้ยยังชีพและบริการศูนย์สงเคราะห์ราษฎรประจำหมู่บ้าน เป็นการกระจายบริการเชิงปริมาณมากกว่าคุณภาพ 4. บริการฌาปนกิจสงเคราะห์ที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ (กลุ่มธรรมชาติ) เป็นบริการที่ตอบสนองกับความต้องการของผู้สูงอายุในชุมชนมากกว่าบริการอื่น ๆ ที่รัฐดำเนินการ ผลการประเมินประสิทธิผลของโครงการฯ พบว่า บริการส่วนใหญ่ที่รัฐจัดให้ผู้สูงอายุไม่เหมาะสมและไม่เป็นธรรมเพราะ ผู้สูงอายุกลุ่มยากจน ไร้ญาติ ไม่มีผู้ดูแลยังไม่สามารถเข้าถึงบริการของรัฐได้ ซึ่งเป็นผลจากกระบวนการคัดเลือกผู้สูงอายุที่ไม่เป็นธรรมอยู่ภายใต้ระบบอุปถัมภ์ ผู้สูงอายุกลุ่มเป้าหมายยังไม่ได้รับบริการ ไม่สามารถพิทักษ์สิทธิของตนเองได้ ผู้สูงอายุไม่ได้มีส่วนร่วมในกระบวนการบริหารจัดการ การดำเนินงาน จึงส่งผลให้บริการส่วนใหญ่จึงขาดความยั่งยืนของบริการและกิจกรรม ไม่สามารถสร้างความเข้มแข็งให้ผู้สูงอายุและชุมชนได้ในระยะยาว การจัดบริการเน้นบริการแบบแยกส่วน เช่น บริการสถานสงเคราะห์แยกผู้สูงอายุออกจากครอบครัวและชุมชน ขณะที่ 3 บริการดีแต่ก็ขาดการพัฒนาเนื้อหาการจัดบริการไปสู่การพัฒนาศักยภาพผู้สูงอายุให้พึ่งตนเอง มีความมั่นคงในสังคม ขาดการพัฒนาจิตวิญญาณของผู้สูงอายุในระยะยาว ผู้สูงอายุจึงดำรงชีวิตอยู่ได้เพียงการ “อยู่ได้ อยู่รอด” แทน “อยู่ดี มีสุข”