การพัฒนาข้อเสนอแผนงานร่วมสร้างเสริมสุขภาพกับระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าระยะที่ 2

Abstract

การศึกษานี้เป็นผลสืบเนื่องมาจากการดำเนินงานของแผนงานร่วมสร้างเสริมสุขภาพกับระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่างกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) และสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส.) จะสิ้นสุดลงในปีงบประมาณ 2552 จึงต้องดำเนินการทบทวนผลการดำเนินงานที่ผ่านมาเพื่อให้ได้บทสรุป และพัฒนาเป็นข้อเสนอในด้านโครงสร้าง/กลไก และแนวทางการบริหารจัดการแผนงานร่วมฯ ในระยะต่อไป โดยในเบื้องต้นได้กำหนดวัตถุประสงค์หลักไว้ 2 ประการ เพื่อพัฒนาข้อเสนอในประเด็น (1) กรอบ ประเด็น โจทย์การพัฒนา วัตถุประสงค์ ตัวชี้วัด และยุทธศาสตร์การพัฒนาที่ควรให้การสนับสนุนเพื่อ สนับสนุนการพัฒนาระบบบริการส่งเสริมสุขภาพและป้องกันโรคภายใต้ระบบหลักประกันสุขภาพและ (2) กรอบโครงสร้าง/กลไก และแนวทางการบริหารจัดการในระยะต่อไป เพื่อส่งเสริมให้การบริหารจัดการ เกิดประสิทธิภาพสูงสุด โดยการศึกษาจะประกอบด้วยการศึกษาข้อมูลเชิงคุณภาพเป็นหลัก ทั้งจากเอกสาร รายงานที่เกี่ยวข้องและการสัมภาษณ์เชิงลึกเพื่อประกอบการวิเคราะห์ช่องว่างที่เกิดขึ้นทั้งในมิติการบริหารจัดการและมิติด้านองค์ความรู้ ตลอดจนจัดให้มีเวทีแลกเปลี่ยนความคิดเห็นระหว่างผู้บริหาร 3 หน่วยงานภาคีและผู้ทรงคุณวุฒิที่เกี่ยวข้องเพื่อให้ได้ข้อคิดเห็นต่ออนาคต แนวทาง และทิศทางการดำเนินงานของแผนงานร่วมฯ อย่างไรก็ดี การศึกษาในครั้งนี้เป็นการมุ่งตอบคำถามว่า ควรมีแผนงานร่วมฯ ระยะที่สองหรือไม่โดยพิจารณาจากเจตนารมณ์ของการมีแผนงานร่วม ฯ เป็นหลัก ซึ่งการนำเสนอในการศึกษานี้จะแบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ (1) บทนำ ความเป็นมา วัตถุประสงค์ วิธีการ ดำเนินงาน (2) การทบทวนการดำเนินงานของแผนงานร่วมฯ (3) ข้อเสนอการดำเนินงานเพื่อพัฒนาระบบบริการสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรคในประเทศไทย ผลการทบทวนการดำเนินงานของแผนงานร่วมฯ พบว่าภายใต้เจตนารมณ์ที่ต้องการให้เกิดการเชื่อมการทำงานระหว่างสองหน่วยงาน คือ สสส. และ สปสช. โดยใช้แผนงานร่วมฯ เป็นกลไกเชื่อมให้เกิดการบูรณาการงานสร้างเสริมสุขภาพและการปฏิรูประบบสุขภาพ รวมไปถึงการขับเคลื่อนและขยายเครือข่ายทางสังคมสร้างการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางในการสร้างเสริมสุขภาพนั้น ยังไม่สามารถบรรลุเป้าประสงค์ที่วางไว้ได้ รวมทั้งยังมีช่องว่างของการเชื่อมประสานระหว่างแผนงานร่วมฯ กับสปสช. นอกจากนั้นในเชิงโครงสร้างการจัดการที่กำหนดให้ สสส. เป็นองค์กรสนับสนุนงบประมาณดำเนินการ สปสช. สนับสนุนการจ้างผู้จัดการแผนงานเต็มเวลา โดยมีสวรส. เป็นผู้บริหารจัดการนั้นซับซ้อนเกินไป และไม่เกิดผลในทางปฏิบัติ ก่อให้เกิดการเปลี่ยนตัวผู้จัดการแผนงานให้มาจาก สวรส. แทนในเวลาต่อมา ทำให้ผู้จัดการแผนดังกล่าวไม่สามารถทำงานเต็มเวลาได้ ส่วนวิธีการทำงานเชิงประเด็นของแผนงานได้อาศัยนักวิชาการเป็นหลัก ลักษณะโครงการที่ออกมาจึงเป็นการใช้วิจัยนำ ซึ่งไม่เหมาะกับแผนงานร่วมฯ ที่ต้องการขับเคลื่อนและพัฒนาระบบมากกว่าการวิจัย ดังนั้น บทบาทของแผนงานร่วมตามเจตนารมณ์เดิมที่วางไว้จึงควรยุติลง โดยกิจกรรมต่างๆ ที่ดำเนินการภายใต้แผนงานร่วมฯ สามารถบูรณาการเข้าไปอยู่ในแผนงานย่อยของ สสส. ได้โดยไม่จำเป็นต้องมีแผนงานแยกออกมา แต่อย่างไรก็ตามเนื่องจากบริบทของการทำงานงานสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรคของประเทศในปัจจุบันมีการเปลี่ยนแปลงค่อนข้างมาก เป็นไปตามลักษณะของปัญหาสุขภาพที่มีความซับซ้อนและต้องการการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนแม้มิใช่หน่วยงานหรือองค์กรด้านสาธารณสุข แต่ศักยภาพขององค์กรที่เกี่ยวข้องทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาคในปัจจุบันยังคงมีจุดอ่อนในด้านการกำกับทุกระดับ ไม่สามารถสนับสนุนการทำงานในระดับพื้นที่ได้อย่างเพียงพอ ตลอดจนกลไกการเชื่อม ประสาน พัฒนา สนับสนุน และการกำกับติดตามการดำเนินงานในพื้นที่ยังไม่ได้รับการพัฒนาให้มีศักยภาพในการดำเนินงานตามบริบทใหม่ที่เกิดขึ้น ปรากฏเป็นช่องว่างในระบบการสร้างเสริมสุขภาพ และป้องกันโรค ซึ่งจำเป็นต้องได้รับการพัฒนาใน 3 ด้านหลักๆ ได้แก่ (1) การอภิบาลระบบการสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรคของประเทศและพื้นที่ การกำหนดภารกิจ บทบาท และจัดการความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งในแนวราบและแนวดิ่ง (2) การเชื่อมโยงของระบบงานสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรคของประเทศและพื้นที่ของหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง (3) ศักยภาพของกลไกต่างๆ ในการทำงานที่มีอยู่ในปัจจุบัน การขับเคลื่อนระบบงานสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรคในระดับชาติ เขต จังหวัด อำเภอ และตำบล ซึ่งการศึกษาในครั้งนี้ได้มีข้อเสนอต่อการดำเนินงานด้านการสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรคของประเทศว่า ควรเป็นการทำงานในลักษณะของการเชื่อมประสานระหว่างหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ซึ่งอาจอยู่ในรูปของคณะกรรมการสร้างเสริมสุขภาพป้องกันโรคระดับชาติ โดยอาศัยกลไกของคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ และอำนาจของนายกรัฐมนตรีในการแต่งตั้ง มีผู้แทนจากทุกภาคส่วนเข้าร่วมอยู่ในคณะกรรมการ มีแผนงานเข้าไปสนับสนุนการทำงานของคณะกรรมการฯ ดังกล่าว ในลักษณะของทีมเลขานุการคณะกรรมการ (secretariat support) และรูปแบบการทำงานจะต้องเน้นการพัฒนากลไกและธรรมาภิบาลในระบบมากกว่าการพัฒนาในเชิงประเด็น เป็นโครงการในลักษณะ operation research และ capacity building ของกลไกในระบบเป็นหลัก ไม่เน้นการวิจัยเพื่อหาองค์ความรู้ ภายใต้การสนับสนุนงบประมาณจาก สสส.