การศึกษาแนวทางการจัดสวัสดิการสังคมที่เหมาะสมของประเทศไทย

Abstract

ประเทศไทยเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ เริ่มมีการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ช้าลง มีค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการมากขึ้น จึงจำเป็นต้องมีการศึกษาเพื่อหาแนวทางในการจัดสวัสดิการสังคมที่เหมาะสม สำหรับบริบทของประเทศที่เปลี่ยนไป การศึกษาครั้งนี้ใช้ระเบียบวิธีวิจัยแบบผสม (Mixed method) ทั้งการวิจัยเชิงปริมาณ และ การวิจัยเชิงคุณภาพ โดยการทบทวนวรรณกรรม ออกแบบฐานข้อมูลเพื่อรวบรวมข้อมูลจากแหล่งต่างๆ การวิเคราะห์ข้อมูลโดยใช้แบบจำลองเพื่อคาดการณ์ค่าใช้จ่ายและผลกระทบทางเศรษฐกิจ สัมภาษณ์เชิงลึกผู้บริหารหน่วยงานที่รับผิดชอบงานสวัสดิการสังคม และสอบถามประชาชน รวมทั้งมีการทำประชาพิจารณ์ข้อสรุปผลการศึกษา การเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของไทยนั้น มีผลเปลี่ยนแปลงแบบแผนการบริโภคของครัวเรือนไทยจะเปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญในช่วง 20 ปีข้างหน้า และผลิตภาพรวมของประเทศ แต่ประเทศไทยยังมีโอกาสเติบโตทางเศรษฐกิจได้ โดยเน้นการปรับโครงสร้างการผลิตใช้เทคโนโลยีมากขึ้น เพิ่มผลิตภาพในทุกกลุ่มวัย โดยเน้นการศึกษาในระบบเพื่อเพิ่มผลิตภาพในวัยเด็ก และ การศึกษานอกระบบในกลุ่มวัยทำงานและผู้สูงอายุ ดำเนินการนโยบายพฤฒิพลัง (Active aging) เพื่อส่งเสริมสุขภาพ ป้องกันโรคในทุกกลุ่มวัย ลดปัจจัยเสี่ยง เสริมปัจจัยสนับสนุนสุขภาพ รวมถึงการปรับปรุงสิ่งแวดล้อม ความมั่นคงทางรายได้ เพื่อให้ผู้สูงอายุ และคนวัยอื่น แข็งแรงเต็มที่ตามศักยภาพ ซึ่งจะเป็นการลดค่าใช้จ่าย และมีส่วนในการเพิ่มผลิตภาพอีกทางหนึ่ง การทบทวนวรรณกรรมพบว่าแนวคิดทฤษฎีการจัดสวัสดิการสังคมมีความเป็นพลวัตร เริ่มตั้งแต่แนวคิดแบบสังคมสงเคราะห์ช่วยเหลือคนจน จนกลายมาเป็นเรื่องการคุ้มครองทางสังคมที่หวังผลทั้งการลดความยากจนการเติบโตทางเศรษฐกิจและการแบ่งปันความมั่งคั่งไปพร้อมกัน การจัดสวัสดิการสังคมมีรากฐานจากแนวคิดทฤษฎีแบบสังคมสงเคราะห์ ซึ่งมุ่งให้การช่วยเหลือผู้ทุกข์ยาก คนจน โดยอาจเป็นการช่วยเหลือแบบน้อยที่สุด หรือ การช่วยเหลือเต็มรูปแบบในมุมมองแบบสิทธิมนุษยชนก็ตาม ทำให้เกิดความกังวลว่า ค่าใช้จ่ายสวัสดิการสังคมนั้นเป็นค่าใช้จ่ายที่ไม่มีผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ ทำให้เกิดปัญหาความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว แนวคิดนี้นำไปสู่นโยบายการช่วยเหลือแบบตาข่ายการคุ้มครองทางสังคม (Social Safety Net) ซึ่งเป็นแนวทางการใช้การพัฒนาเศรษฐกิจเป็นตัวนำ นโยบายทางสังคมเป็นเพียงส่วนติ่ง(Residual)ของการพัฒนาเศรษฐกิจ เน้นการค้นหาและช่วยเหลือคนจนและผู้ด้อยโอกาสเป็นโครงการย่อยเพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าตามความจำเป็น(Needs-based) โดยเชื่อว่าการที่เศรษฐกิจโดยรวมดีขึ้น จะส่งผลลดความยากจนลงเรื่อยๆ จนหมดไป ไม่ให้ความสำคัญกับมาตรการกระจายรายได้เพื่อสร้างโอกาสแก่กลุ่มผู้ด้อยโอกาสมากนัก ซึ่งในทางปฏิบัติแนวคิดนี้มีข้อจำกัดในการแก้ปัญหาความยากจน โดยเฉพาะกลุ่มครัวเรือนที่ยากจนดักดาน (Extreme poverty) ทำให้ยังมีการส่งผ่านความเหลื่อมล้ำจากรุ่นสู่รุ่น ลดทอนผลิตภาพโดยรวมของประเทศ การรวมตัวกันเพื่อช่วยเหลือกัน (Solidarity)ในการจัดสวัสดิการ นำไปสู่อีกแนวคิดหนึ่งในการจัดสวัสดิการสังคมในลักษณะ“ร่วมลงขัน” และกลายมาเป็นรูปแบบการประกันสังคม ซึ่งขยายไปสู่สวัสดิการสังคมซึ่งคือเป็นสิทธิมนุษยชนที่รัฐต้องเข้ามาช่วยสนับสนุนและดำเนินการ ทำให้เกิดรูปแบบรัฐสวัสดิการที่แตกต่างกันไปตามบริบทของประเทศ มีการใช้การลงขันโดยตรงในรูปแบบเงินสมทบประกันสังคม หรือ ใช้ภาษีในการดำเนินการจัดสวัสดิการสังคม การดำเนินการสวัสดิการสังคมในลักษณะนี้มีผลในการลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำอย่างชัดเจน แต่หลายประเทศที่ใช้แนวคิดนี้มีการกำหนดระดับสวัสดิการสังคมที่สูง จนเกิดภาระทางการคลัง โดยเฉพาะเมื่อประเทศเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ปัจจุบันมีหลักฐานเชิงประจักษ์จากงานวิจัยจำนวนมาก สรุปว่า สวัสดิการสังคมเป็นการลงทุนไม่ใช่เป็นภาระทางการคลัง ปัจจัยด้านบวกที่ส่งเสริมการขยายตัวของระบบเศรษฐกิจมีทั้งผลตอบแทนการลงทุน(Return on investment) ผลทวีคูณ (Multiplier) ผลการกระจาย (Spill over) เกิดจากประชาชนที่ได้รับประโยชน์ (Beneficiaries) มีความคล่องตัวในการใช้จ่าย การกู้ยืม การถือครองทรัพย์สิน การถ่ายโอนความช่วยเหลือภายในครอบครัว มีการเพิ่มขึ้นของปัจจัยการผลิต เพิ่มทุนมนุษย์ เพิ่มผลิตภาพ เพิ่มการบริโภคโดยรวม และมีผลเสริมแรงระหว่างสวัสดิการสังคมที่ดำเนินการพร้อมกันหลายเรื่องกับนโยบายเศรษฐกิจเรื่องอื่น (Complementary effect) ด้วย แต่ผลต่อการเข้าสู่กำลังแรงงานนั้นเป็นได้ทั้งบวกและลบ ขึ้นกับ อายุ และระดับของการอุดหนุน ดังนั้นการลงทุนในเรื่องการคุ้มครองทางสังคมที่น้อยเกินไปเป็นการเสียโอกาสของประเทศในการพัฒนา อย่างไรก็ตามการลงทุนสวัสดิการสังคมมากเกินไปก็ส่งผลทางลบต่อระบบเศรษฐกิจได้จากการภาษีและเงินสมทบประกันสังคมที่เพิ่มขึ้น ส่งผลต่อการบริโภค การออม และ การลงทุน ทั้งนี้ประเทศที่กำลังพัฒนาทั้งที่เป็นประเทศที่มีรายได้ต่อหัวประชากรต่ำ (Low income countries) และประเทศที่มีรายได้ต่อหัวประชากรปานกลาง(Middle Income countries) จะเห็นผลการเติบโตทางเศรษฐกิจจากการลงทุนทางสวัสดิการสังคมชัดเจนกว่าประเทศที่กำลังพัฒนา