การวิเคราะห์ช่องว่างนโยบายการส่งเสริมพัฒนาการเด็กปฐมวัยในประเทศไทย

Abstract

ในภาพรวมสถานการณ์พัฒนาการเด็กไทยในช่วง 10 ปี ที่มีการดำเนินการนโยบายพัฒนาการเด็กปฐมวัยมาอย่างต่อเนื่อง (2554-2564) แต่ยังพบหลายปัจจัยที่มีผลต่อการส่งเสริมพัฒนาการเด็กปฐมวัยที่ดำเนินการได้ยังไม่เต็มประสิทธิภาพและข้อมูลผลลัพธ์พัฒนาการเด็กปฐมวัยยังมีความไม่สอดคล้องกันในฐานข้อมูลหน่วยงานรัฐกับผลสำรวจการลงทุนงบประมาณภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเด็กเล็ก (อายุ 0-3 ปี) ของประเทศไทยอยู่ในระดับที่ต่ำกว่าช่วงวัยเรียนถึง 1.5 เท่า ช่องว่างการดำเนินการนโยบายสำคัญๆ พบว่า 1. การบูรณาการงานยังเป็นปัญหาหลัก ยังไม่อาจก้าวข้ามโครงสร้างนโยบาย ระบบการทำงานแนวดิ่ง และมีการผันแปรตามการเมือง ไม่สามารถบูรณาการงบประมาณการใช้ทรัพยากรร่วม (Shared resources) มีความต่างแม้แต่การนิยาม 2. กระบวนการนโยบาย พบช่องว่าสำคัญเป็นลักษณะนโยบายเดียว (Universal policy) ใช้สำหรับทุกพื้นที่ โดยไม่ได้นำปัจจัยความแตกต่างเชิงบริบท ขนาดปัญหา กำลังคน วัฒนธรรมและสังคมครอบครัว ที่เป็นปัจจัยสำคัญกระทบต่อการดำเนินนโยบายการสื่อสารนโยบายสู่ระดับปฏิบัติและการสื่อสารสองทางระหว่างพื้นที่ปฏิบัติการมาสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายบนฐานข้อมูล (Evidence-based policy) การขับเคลื่อนของภาคประชาสังคม องค์กรภาคีที่ขับเคลื่อนเป็นลักษณะคู่ขนาน ไม่ได้เกิดการเชื่อมโยงระหว่างหน่วยงาน ระดับความน่าเชื่อถือของข้อมูลที่นำมาใช้ในการขับเคลื่อนนโยบายยังเน้นไปที่ความเห็นผู้เชี่ยวชาญ (Expert-opinion) ระบบฐานข้อมูลสาธารณสุขเป็นหลัก และ 3. การให้ความสำคัญกับปัจจัยความซับซ้อนจากปัญหาครอบครัว ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่สุดต่อการส่งเสริมพัฒนาการเด็กปฐมวัย ยังดำเนินการได้อย่างจำกัด นโยบายส่วนใหญ่เป็นแบบนำร่องในบางครอบครัว บางพื้นที่ ในขณะที่แนวโน้มขนาดปัญหาเพิ่มสูงขึ้นและมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น กลุ่มตัวอย่างจาก 18 จังหวัด ในระดับผู้ปฏิบัติงานให้ความเห็นว่าสภาพครอบครัวและวัฒนธรรมการเลี้ยงดูเด็กในพื้นที่เป็นอุปสรรคต่อการส่งเสริมพัฒนาการเด็กและแก้ปัญหาเด็กพัฒนาการล่าช้าในระดับปานกลางถึงมาก (ร้อยละ 76.6) ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 1) ควรเพิ่มเติมยุทธศาสตร์การสื่อสารและสร้างความตระหนักในสังคมในทุกระดับ โดยเฉพาะการทำความเข้าใจความสำคัญการลงทุนในเด็กปฐมวัย กลุ่มผู้บริหารประเทศ นักการเมือง ผู้กำกับนโยบาย ผู้นำท้องถิ่นและการสร้างความตระหนักถึงการมีส่วนร่วมในระดับชุมชนแต่ละบริบทและเลี้ยงดูของครอบครัวที่มีความซับซ้อนขึ้นในการส่งเสริมพัฒนาการเด็กปฐมวัยในรูปแบบที่ประชาชนเข้าใจได้ 2) ตั้งเป้าหมายระยะสั้นของประเทศในการเพิ่มงบประมาณลงทุนกับเด็กปฐมวัยและหญิงตั้งครรภ์ให้ได้ร้อยละ 0.7 ของ GDP ตามค่าเฉลี่ยของนานาชาติ และให้ความสำคัญในการติดตามประเมินผลการใช้งบประมาณที่ลงไปถึงเด็กจริง โดยมีระบบคู่ขนานในการติดตามผลลัพธ์ที่เด็กนอกเหนือจากข้อมูลหน่วยราชการที่รับงบประมาณ 3) พิจารณาปรับการกระจายงบประมาณลงพื้นที่ตามปัจจัยที่มีผลคุณภาพเด็กปฐมวัย ได้แก่ ระดับความยากจนของประชากร อัตราการเกิด/จำนวนเด็กปฐมวัยในพื้นที่ โดยมีการชี้เป้าพื้นที่และการจัดสรรงบประมาณเพิ่มเติมในกิจกรรมเฉพาะหรือตามบริบทพื้นที่เพื่อให้เกิดการทำงานต่อเนื่อง โดยเน้นการมีส่วนร่วม มีทางเลือกให้คณะกรรมการแม่และเด็กในระดับจังหวัดร่วมพิจารณามาตรการ กลไก กิจกรรมให้สอดคล้องกับบริบทวัฒนธรรม และความเป็นไปได้ในการให้นโยบายมีหน่วยงานอิสระหรือกลไกภาคประชาสังคมและวิชาการติดตามผลลัพธ์นโยบาย 4) ภายใต้พระราชบัญญัติการพัฒนาเด็กปฐมวัยควรพิจารณาปรับหน่วยงานดำเนินงานนโยบาย Focal point หลังเป็นกระทรวงสาธารณสุข เพื่อให้เกิดการดูและติดตามองค์รวม ตั้งแต่หญิงตั้งครรภ์คลอดจนถึงเด็กเข้าโรงเรียนหรือศูนย์เด็กเล็กใช้ท้องถิ่นเป็นฐาน โดยเฉพาะกลุ่มพ่อแม่วัยใส หรือครอบครัวต้นทุนต่ำ อาจมีกองทุนสำหรับการพัฒนาคุณภาพเด็กปฐมวัยและครอบครัวเฉพาะ เพื่อให้เกิดการจัดสรรงบประมาณเพิ่มเติมจากงบประมาณปกติที่มีจำกัด ในการขับเคลื่อนนโยบายเชิงรุกในบางพื้นที่หรือกลุ่มประชากรเฉพาะ เน้นยุทธศาสตร์กำหนดพื้นที่เฉพาะ โดยใช้ปัจจัยพื้นที่ที่มีขนาดปัญหาพัฒนาการ ขนาดปัญหาความยากจน/สังคม เป็นพื้นที่เน้น (Targeted policy) และใช้นโยบายเฉพาะตามบริบทพื้นที่และขนาดปัญหา 5) เสนอให้มีการปรับกฎหมายและระเบียบราชการให้องค์กรการปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถมีบทบาทอำนาจหลักในฐานะผู้ดูแลคุณภาพประชากรในพื้นที่และสามารถจัดสรรงบประมาณสนับสนุนกิจกรรมใดๆ ที่จะส่งเสริมสุขภาพ การเติบโต พัฒนาการเด็กและการเลี้ยงดูที่เหมาะสม และกรมแรงงานมียุทธศาสตร์และมาตรการส่วน Family friendly policy เพื่อเอื้อให้กลุ่มแรงงานสามารถเลี้ยงดูลูกช่วงปฐมวัยได้ และ 6) กรมวิชาการและหน่วยวิชาการปรับบทบาทเป็นผู้เอื้อ Facilitator การทำงานในระดับชุมชนและท้องถิ่นในการส่งเสริมพัฒนาการเด็ก โดยลดการเพิ่มนโยบายใหม่หรือเครื่องมือใหม่ คำนึงถึงความพร้อมและเป็นไปได้ของพื้นที่ ให้ความสำคัญด้านสวัสดิการและการเสริมศักยภาพบุคลากรที่ดูแลเด็กปฐมวัยในชุมชน ในการทำความเข้าใจและให้เห็นความสำคัญเรื่องพัฒนาการเด็กปฐมวัย โดยมีค่าตอบแทนที่เหมาะสม รวมถึงสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) อาจปรับเพิ่มค่าบริการ (Fee per service) เมื่อสามารถกระตุ้น ติดตาม ส่งเสริมพัฒนาการและสุขภาพเด็กปฐมวัยได้ผลลัพธ์ที่ดี และใช้เทคโนโลยีในการพัฒนาระบบเฝ้าระวังและติดตามเด็ก (Child-Care Surveillance System) ร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและพื้นที่ ทดแทนการรายงานตัวชี้วัดโดยเจ้าหน้าที่ โดยระบบที่ลงทะเบียนเด็กแบบอัตโนมัติตั้งแต่แม่ตั้งครรภ์ โดยครอบคลุมเด็กทุกคนที่เกิดในประเทศไทย รวมถึงเด็กที่ไร้สถานะหรือต่างด้าว