กลไกการประมวลสถานการณ์และการสนับสนุนงานวิชาการนโยบายและระบบสุขภาพ: กรณีการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลไปยังองค์การบริหารส่วนจังหวัด

Abstract

โครงการนี้มีจุดประสงค์ที่จะพัฒนารูปแบบหรือกลไกการสนับสนุนทางวิชาการ สำหรับการตัดสินใจประเด็นเชิงนโยบายที่มีความซับซ้อนมีผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่ายในระยะเวลาที่จำกัด โดยในโครงการนี้จะใช้ประเด็นการถ่ายโอนภารกิจสถานีอนามัยเฉลิมพระเกียรติ 60 พรรษา นวมินทราชินี และโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) ให้แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ที่เกิดขึ้นในปีงบประมาณ 2566 เป็นภารกิจในการดำเนินการ วิธีการดำเนินการ ประกอบด้วย 4 ขั้นตอน ได้แก่ 1) จัดตั้งคณะทำงานเป็น 2 ทีม ได้แก่ “ทีมมดงาน” เป็นทีมขนาดเล็กที่เป็นทีมทำงานหลักของโครงการ เพื่อติดตามสถานการณ์ของการถ่ายโอนฯ และ “ทีมไทยแลนด์” ที่เป็นคณะทำงานที่ใหญ่ขึ้น เพื่อการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ทั้งจากผู้กำหนดนโยบาย ผู้เชี่ยวชาญและนักวิชาการ 2) ติดตามสถานการณ์ การถ่ายโอนสถานีอนามัย และ รพ.สต. ให้แก่ อบจ. ด้วยวิธีการที่หลากหลาย เช่น การทบทวนวรรณกรรม การเข้าร่วมการอบรมหรือการประชุมที่เกี่ยวข้องกับการถ่ายโอนฯ 3) สัมภาษณ์ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และ 4) สำรวจสถานการณ์การดำเนินงานและความคิดเห็นของ อบจ. และสำนักงานสาธารณสุขจังหวัด (สสจ.) ข้อมูลที่ได้จะนำมาวิเคราะห์และปรึกษาหารือในทีมมดงานเพื่อแลกเปลี่ยนมุมมองระหว่างนักวิจัยและผู้กำหนดนโยบาย แนวคิด 6 เสาหลักของระบบสุขภาพขององค์การอนามัยโลกได้ถูกนำมาใช้เป็นกรอบความคิดในการวิเคราะห์ข้อมูล แนวคิด Primary healthcare measurement framework and indicators ขององค์การอนามัยโลก ได้ถูกนำมาใช้เพื่อการติดตามความเคลื่อนไหวของงานวิจัยที่เกี่ยวข้องและจัดทำแผนที่การวิจัย (research mapping) ผลการดำเนินงานพบว่า ในปีงบประมาณ 2566 มีการถ่ายโอนสถานีอนามัย และ รพ.สต. จำนวน 3,263 แห่ง จากกระทรวงสาธารณสุข ให้แก่ อบจ. ใน 49 จังหวัด หลักเกณฑ์และขั้นตอนการถ่ายโอนภารกิจสถานีอนามัยเฉลิมพระเกียรติ 60 พรรษา นวมินทราชินี และโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบลให้แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2564 มีการระบุบทบาทหน้าที่และหน่วยงานที่รับผิดชอบ เมื่อวิเคราะห์ด้วยกรอบ 6 เสาหลักของระบบสุขภาพ พบว่า รายละเอียดที่เกี่ยวกับระบบยาและเวชภัณฑ์มิใช่ยาและระบบข้อมูลสุขภาพมีน้อยกว่าระบบอื่นๆ ก่อนการถ่ายโอนฯ มีการดำเนินการที่สำคัญ คือ การชี้แจงแนวทางปฏิบัติในหลายรูปแบบทั้งที่เป็นเอกสารราชการ หนังสือซักซ้อม การจัดอบรมหรือการจัดประชุมและการออกระเบียบเพื่อให้มีความชัดเจนในการดำเนินการ ปัญหาสำคัญอย่างหนึ่งในการนำไปสู่การปฏิบัติ คือ การขาดความชัดเจนในประเด็นการถ่ายโอนบุคลากร เช่น วิธีการจัดจ้าง ค่าตอบแทน ความก้าวหน้าและภาระงาน บุคลากรที่จัดจ้างประเภทพนักงานกระทรวงสาธารณสุขเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบจากการถ่ายโอนมากที่สุด เนื่องจากเป็นรูปแบบการจ้างที่มีเฉพาะในกระทรวงสาธารณสุขในขณะที่ยังไม่เคยมีระเบียบการจ้างในลักษณะเดียวกันนี้ในกระทรวงมหาดไทย การสำรวจความพร้อมในการถ่ายโอนภารกิจของ อบจ. และ สสจ. ในช่วงเดือนสิงหาคม พ.ศ. 2565 และกันยายน พ.ศ. 2565 พบว่า กิจกรรมที่ อบจ. มีความพร้อม 3 อันดับแรก ได้แก่ การจัดตั้ง “คณะกรรมการสุขภาพระดับพื้นที่” (กสพ.) การประชุม กสพ. และมีการจัดทำแผนพัฒนาสุขภาพระดับพื้นที่ ความคิดเห็นที่ทั้ง อบจ. และ สสจ. มีความเห็นตรงกัน เป็นประเด็นเกี่ยวกับบทบาทของ สสจ. ใน 3 ประเด็น ได้แก่ 1) ควบคุมมาตรฐานและระบบประกันคุณภาพบริการของสถานีอนามัยและ รพ.สต. ที่ถ่ายโอนฯ 2) ช่วยเหลือ สนับสนุนและให้คำปรึกษาด้านวิชาการแก่ อบจ. และ 3) มีส่วนร่วมในการพัฒนาระบบฐานข้อมูลสุขภาพของ อบจ. การจัดทำแผนที่การวิจัย (research mapping) มีโครงการวิจัยที่เกี่ยวข้องกับการถ่ายโอนฯ จำนวน 18 โครงการ และมีโครงการที่มีผลการศึกษาสำเร็จแล้ว จำนวน 4 โครงการ ในประเด็น การจัดสรรงบประมาณจากสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) มาตรฐานบริการ กำลังคนและต้นแบบระบบสุขภาพปฐมภูมิ การศึกษาครั้งนี้ได้บันทึกสถานการณ์ก่อนการถ่ายโอนสถานีอนามัยและ รพ.สต. และหลังการถ่ายโอนที่เกิดขึ้นในวันที่ 2 ตุลาคม พ.ศ. 2565 จนถึงเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2565 มีประเด็นที่ควรติดตามต่อ 4 ประเด็นหลัก ได้แก่ 1) การจัดสรรบุคลากรสุขภาพทั้งในส่วนของ อบจ. และ สสจ. 2) การกำกับติดตามสถานีอนามัยและ รพ.สต. ที่ถ่ายโอนฯ 3) การนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติของ อบจ. เช่น การจัดการกำลังคน การพัฒนาระบบข้อมูลสุขภาพและการจัดการระบบยาและเวชภัณฑ์ที่ไม่ใช่ยา 4) บทบาทของกระทรวงสาธารณสุข ตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนการถ่ายโอนฯ สำหรับรูปแบบหรือกลไกการสนับสนุนทางวิชาการสำหรับการตัดสินใจประเด็นเชิงนโยบาย ทีมมดงานและทีมไทยแลนด์ ควรติดตามสถานการณ์การถ่ายโอนต่อไปอย่างต่อเนื่อง โดยควรกำหนดวัตถุประสงค์สำหรับระยะถัดไป คือ 1) การสนับสนุนทางวิชาการสำหรับการตัดสินใจประเด็นเชิงนโยบายควรมีเป้าหมายเพื่อที่จะทำให้มั่นใจได้ว่า ระบบสุขภาพปฐมภูมิของประเทศไทยจะได้รับผลกระทบจากการถ่ายโอนน้อยที่สุดและเพื่อพัฒนาให้ดีขึ้นกว่าก่อนการถ่ายโอนฯ 2) ติดตามสถานการณ์หลังการถ่ายโอนฯ ในปีงบประมาณ 2566 ในลักษณะภาพรวมของประเทศ เชื่อมโยงกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและเชื่อมโยงกับบริบทในระดับพื้นที่ 3) ติดตามความก้าวหน้าของโครงการวิจัยที่เกี่ยวข้องกับการถ่ายโอนฯ และจัดทำแผนที่งานวิจัยให้เป็นปัจจุบัน 4) ขยายการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ทั้งผู้กำหนดนโยบายและผู้นำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ โดยรวมทั้งส่วนของกระทรวงสาธารณสุข ส่วนของการปกครองท้องถิ่นและนักวิชาการ