บทบาทองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการสร้างเสริมสุขภาพและข้อเสนอเชิงนโยบายเรื่องการกระจายอำนาจด้านการสร้างเสริมสุขภาพ

Abstract

การศึกษานี้มุ่งจะหาแนวทางในการส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเจ้าภาพในการสร้างเสริมสุขภาพในพื้นที่ทำการศึกษาโดยการทบทวนวรรณกรรมในประเทศและต่างประเทศ รวมถึงการเก็บข้อมูลเชิงคุณภาพที่อบต. ๔ แห่ง ผลการศึกษาพบว่า เดิมทีการส่งเสริมสุขภาพในประเทศไทยมีลักษณะเป็นการจัดบริการส่งเสริมสุขภาพโดยบุคลากรสาธารณสุขให้ประชาชนทั่วไปที่ไม่เป็นโรคมีสุขภาพแข็งแรง เช่น การให้สุขศึกษาให้คนทั่วไปมีความรู้ในการดูแลสุขภาพและมีพฤติกรรมสุขภาพที่ดี การสุขาภิบาลสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ภายหลังการส่งเสริมสุขภาพที่มาจากคำว่า Health Promotion มีความหมาย ๒ ลักษณะ ลักษณะแรกคือการจัดบริการโดยบุคลากรสาธารณสุขดังที่กล่าวข้างต้น และลักษณะที่ ๒ คือกระบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมเพื่อทำให้ประชาชนเพิ่มความสามารถในการควบคุมปัจจัยกำหนดสุขภาพและพัฒนาสุขภาพให้ดีขึ้นทั้งในคนปกติทั่วไปและผู้ที่เจ็บป่วย ดังนั้นเพื่อป้องกันไม่ให้สับสนจึงใช้คำว่า “สร้างเสริมสุขภาพ” การมีส่วนร่วมของภาคส่วนและประชาชนในการสร้างเสริมสุขภาพในประเทศไทย เริ่มต้นตั้งแต่ยุคของการสาธารณสุขมูลฐาน ในปี พ.ศ.๒๕๒๓ ที่นายแพทย์อมร นนทสุต อดีตปลัดกระทรวงสาธารณสุข เป็นผู้ผลักดันแนวคิดของการดำเนินงานสาธารณสุขมูลฐานในประเทศไทยโดยดัดแปลงจากกลยุทธ์และองค์ประกอบการสาธารณสุขมูลฐานขององค์การอนามัยโลก “Health For All” จนมาถึงในปัจจุบันบริบทต่างๆเอื้อต่อการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของภาคส่วนและประชาชนในการสร้างเสริมสุขภาพ เช่น กระจายอำนาจการปกครองไปสู่ท้องถิ่น, การสนับสนุนของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ, การจัดตั้งกองทุนสุขภาพระดับตำบล ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ, และกระบวนการสมัชชาสุขภาพ โดยที่ท้องถิ่นได้รับภารกิจการสร้างเสริมสุขภาพบางส่วน มาตั้งแต่พ.ศ.๒๕๓๗ แล้ว พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.๒๕๓๗ ส่งผลต่อการขยายบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการสร้างเสริมสุขภาพชัดเจน คือ เน้นหนักไปในเชิงการจัดการสิ่งแวดล้อมพื้นฐาน กล่าวคือ การรักษาความสะอาดของถนน ทางน้ำ ทางเดิน และที่สาธารณะ รวมทั้งกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล ตลอดจนการป้องกันโรคและระงับโรคติดต่อ แต่กระนั้นก็ยังไม่ครอบคลุมบทบาทตามยุทธวิธี ๕ ประการของการสร้างเสริมสุขภาพในนิยามใหม่ ส่วนแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้อปท.ฉบับที่ ๒ ได้ผูกภารกิจการบริการด้านการสร้างเสริมสุขภาพ การป้องกันโรคและการรักษาพยาบาลเบื้องต้นไปพร้อมงบประมาณ สถานีอนามัยและบุคลากรให้ถ่ายโอนให้อปท.ที่มีความพร้อมดำเนินการ ซึ่งน่าจะทำให้ภาวะการนำของอปท.ในการสร้างเสริมสุขภาพล่าช้าออกไป เนื่องจากจะต้องผ่านกระบวนการหลายขั้นตอนในการรับโอนสถานีอนามัย ดังนั้นเพื่อให้มีความชัดเจนถึงบทบาทของท้องถิ่นในการสร้างเสริมสุขภาพ จึงสมควรกำหนดภารกิจให้สอดคล้องกับกลยุทธ์ในการสร้างเสริมสุขภาพให้ชัดเจน ซึ่งชี้ได้ว่ามีกลุ่มภารกิจเดียวที่อาจจำเป็นต้องให้สถานีอนามัยดำเนินการ คือการส่งเสริมสุขภาพของประชาชนรายบุคคล การมอบภารกิจจากหน่วยงานรัฐส่วนกลาง/ส่วนภูมิภาคให้ท้องถิ่น อาจอาศัยหลัก ๒ อย่างคือ ๑) ความเสี่ยงต่ำหรือความถี่สูง และ ๒)ใช้ทักษะพื้นฐานหรือเข้าเกณฑ์อย่างใดอย่างหนึ่ง การจัดการที่ส่วนกลาง หน้าที่หลักๆ ของแต่ละหน่วยงานมีดังนี้ -กสธ.เป็นหน่วยงานหลักในการกำหนดนโยบาย และกำหนดมาตรฐานของบริการสาธารณะ -สช.สร้างกลไกนโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วม และประเมินความก้าวหน้าของการสร้างเสริมสุขภาพทั้งระบบ -สปสช.เป็นผู้ซื้อบริการสุขภาพในส่วนของบริการส่งเสริมสุขภาพของประชากรรายบุคคล และกำหนดมาตรฐานของบริการ -สสส. สนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพภาคประชาชน -สวรส. วิเคราะห์ประเมินประสิทธิผลงานส่งเสริมสุขภาพเพื่อใช้ในการตัดสินใจ -กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น สนับสนุนงบประมาณ และมอบหมายภารกิจด้านการสร้างเสริมสุขภาพที่ชัดเจน ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละระดับ -สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจด้านสุขภาพ โดยคณะอนุกรรมการด้านสาธารณสุข การกำกับติดตามผลการดำเนินงานการสร้างเสริมสุขภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละระดับหลังการกระจายอำนาจ นอกจากนี้ กระทรวงสาธารณสุขควรใช้โครงข่ายของสสจ. และ สสอ. ในการจัดระบบข้อมูลข่าวสารสุขภาพ ระบบรายงานการเฝ้าระวังปัจจัยเสี่ยงที่ทุกฝ่ายสามารถเข้าถึงและใช้ประโยชน์ได้ สสส. ควรรับหน้าที่เป็นแกนในการพัฒนากำลังคนภาคท้องถิ่นและภาคประชาชน บันทึกปัญญาในท้องถิ่นให้เป็นความรู้เชิงประจักษ์ สร้างกระบวนการเรียนรู้ระหว่างท้องถิ่น และ สช.ควรมีคณะกรรมการประเมินความก้าวหน้าด้านการสร้างเสริมสุขภาพที่ประสานการทำงานหน่วยงานส่วนกลางทุกส่วน รวมทั้งกรมการปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทยด้วย ศักยภาพของอปท.อาจพิจารณาได้เป็น 3 ด้าน คือความตระหนักถึงความสำคัญของการสร้างเสริมสุขภาพ, ศักยภาพในการจัดกระบวนการพัฒนานโยบายและการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของระบบ กลไก, และศักยภาพในการพัฒนาอย่างเป็นระบบและยั่งยืน ซึ่งทั้ง ๓ ด้านนี้ สามารถนำมาสร้างเครื่องมือในการประเมินศักยภาพ และพัฒนาศักยภาพของอปท.ได้อย่างต่อเนื่อง